完善都市农业财政提供公共产品制度研究

　　我国都市农业的发展，整体上还处于一个起步的阶段，急需财政制度的有力支撑，但我国目前的都市农业财政制度，还存在许多不完善的地方，不能有效保障都市农业的发展，一定程度上，还阻碍了都市农业的发展，特别是中西部地区都市农业，并未得到国家实质性的照顾，东部和中西部地区都市农业的差距在逐步扩大。

　　财政制度在都市农业发展中的不完善，表现在多个方面，诸如农村公共产品的缺失，在都市农业发展中，目前的财政制度没有为其规划出一个健全的公共产品提供机制，都市农业的发展也就缺少了一个坚实有效的基础。在公共产品提供方面，财政制度最大的缺陷在于为农业发展提供的公共产品不足，由此引发了农村公共产品缺失的问题，这个问题不仅是财政能力问题，也是一个制度安排的问题。

　　农村公共产品指的是满足农民公共需要的公共设施和服务，具有不同程度的非竞争性和非排他性，包括公共环境服务（如道路及管理、公共卫生、气象服务等）、公共文教（基础教育、文体事业）、公共医疗保健、公共交通、社会保险、农村基层政府行政服务、农村信息系统等。公共产品的存在，导致了市场失灵，而都市农业是一种市场化的农业类型，发展都市农业必须解决好公共产品这个问题，这不仅是市场发展的需要，也是农村社会发展的需要。

　　由于城乡二元经济结构的分割，工业和城市是我国公共资源实际配置最多的领域，由此造成我国农村公共产品的现状，就是当前的公共产品供给远远不能满足农民的生产生活需要。据调查：全国仅1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上，93的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。公共医疗保健服务供给极为落后，政府在疾病预防项目的投资占GDP的比例逐年减少，公共卫生服务更多依赖收费，使许多乡村基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准，我国的绝大多数农民还排除在社会保险体系之外。由于我国财政投入并没有严格划分对传统农业和都市农业的投入，可想而知，在极有限的农业投入上，对都市农业的投入远远不及以上所列，财政在都市农业公共产品的提供上，有待于加强。

　　都市农业的发展，离不开财政提供的公共产品，都市农业公共产品供给的落后，限制了区域内农民消费需求的实现，影响了区域内消费市场的实现与扩大，这从本质上是与都市农业相悖的。那么，我国财政在公共产品提供体系上的不足，主要表现在哪些方面。

　　一、我国都市农业财政提供公共产品的不足之处

　　（一）农村公共产品投入严重不足，不能满足农业发展需要

　　从整个社会公共产品分配上看，目前，我国公共产品的分配主要在城市和工业方面，无论是从地域，还是从行业上看，农村和农业都不是公共产品的主要流向，由此造成的都市农业公共产品缺失，既是都市农业财政提供公共产品的现状，也是都市农业财政提供公共产品的最大不足之处。

　　从改革开放以来，我国经济发展迅速，财政收入大幅度提高，但财政支农资金并没有同幅度增长，财政支农资金较少，剔除各种因素，实际对农村的投入只占财政支出的3%，远远不及发达国家，甚至还不及发展中国家的水平，这就制约了提供公共产品的能力。而且，由于政府层级过多，层层下拨的方式使得许多资金不能及时到位，甚至不能到位，据统计，大约有30%的支农资金被短期或长期的挪作他用。进一步看都市农业的支农资金，那就更少了，加上各种人为因素的存在，这些资金不一定能够真正用在都市农业的发展上，要提供充足的公共产品，困难很大。

　　（二）公共产品的提供与农民的需求不相适应

　　应把农民的需要作为出发点。但现实的情况是，农民迫切需要什么，不需要什么，不是由农民决定，而是由各级政府和部门自上而下决策，带有很大的强制性，供给什么，供给多少，农民没权利决定，只能接受，这种带有强制性、政策性、主观性的公共产品供给，较多投资于一些短期公共项目、新的公共设施建设和“硬”公共产品，这些公共产品是一些较能说明政绩的公共产品，但不能真正满足农民的需要，进而挫伤农民的积极性和创造性，对整个国家农业发展、经济发展是极为不利的，对于都市农业而言，情况更是如此，因为财政就没有针对都市农业的专门支出。

　　（三）公共产品供给未形成有效的竞争机制

　　都市农业的发展，走的是市场化的道路，应该在有效的市场机制中逐步壮大，但目前，我国农业的发展还存在绝大部分的政府因素，都市农业也是如此，公共产品的供给，理应在有效市场竞争机制中，形成公共产品供应的多主体机制，但事实并非如此，我国目前的公共产品供应，主要是政府一个主体在进行，诸如中介组织、综合性组织、志愿性组织等其他的主体，很难参与或不愿参与农村公共产品的供给，没有有效的多主体竞争，公共产品的供给市场无法建立，都市农业区域内的农民，得不到真正想要的产品或服务。