我国电子政务的外生性制度压力与价值取向

　　[摘要]电子政务具有能增强信息透明、提高效率、打击腐败和促进法治的比较优势，已成共识。我国电子政务发展滞后的根本原因，不在于我们缺乏资金、技术和人才，而是受到现行体制和观念的钳制。透明度原则是WTO成员方必须遵守的强制性规范，对我国电子政务的发展构成外生性制度压力。WTO透明度原则与成员方电子政务在价值取向上具有竞合与整合的关系，我国可以以此消除电子政务深度拓展的内在阻力，以透明、友好、便利和廉价为价值取向，积极推进电子政务发展。

　　[关键词]电子政务；透明度原则；外生性；制度压力；价值取向

　　在政府事务中逐步全面使用电子系统，是当今世界各国处理政务的一个趋势和潮流。不同的国家，不同的市场主体，由于所处制度文化和政治价值观不同，关于政府权力和职能的理论和实践存在差异，对基于政务而发展起来的电子政务的理解和运用也各有不同。而这种差异不仅影响了电子政府的价值取向与选择，限制了电子政务的开发和利用，而且最终还决定着政府的清廉与效率。与世界上其他很多国家相比，中国电子政务的发展明显滞后。2012年联合国电子政务调查报告显示，在“全球电子政务排名”中，2010年我国位列第72名，2012年位列第78名。从“电子政务发展指数”来看，2010年世界平均值为0.4406，我国为0.4700；2012年世界平均值为0.4882，中国为0.5359。造成差距的根本原因，不是资金、技术和人才的缺乏，而是落后观念与陈旧体制的钳制。电子政务的核心价值之一便是信息公开与透明，这与WTO的透明度原则高度吻合。虽然WTO透明度原则仅仅适用于成员方域内由WTO规则调整范围内的政府信息，但对成员方政府信息公开、政务公开和电子政务的发展产生了广泛的外生性制度压力。我国作为WTO的成员方，在履行这一个条约义务时，应当将这一规则全面纳入到域内的行政管理规范中，并借助这一外生压力，以透明、友好、便利和廉价作为电子政务发展的价值取向，藉此推动政府转变职能，促进国家民主与法治进程。

　　一、电子政务的本源与本质究辨

　　（一）电子政务的本源

　　《现代汉语词典》将“政务”解释为“关于政治方面的事务，也指国家的管理工作。”百度百科将“电子政务”解释为“运用电子化手段所实施的国家管理工作。”又说“是指各级政府机构的政务处理电子化，包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等。”美国学者莎朗·道斯认为，“许多人认为电子政务仅仅是在互联网上提供政府服务，这是一种带有普遍性的想当然的想法。”世界银行认为，“电子政务是指政府机构对信息技术（如广域网、互联网和移动计算机）的运用，并有能力通过这些技术改变其与公民、企业、政府其他部门之间的关系……由此产生的好处是可以减少腐败，提高透明度，促进服务更加便利化，增加收益或减少运行成本。”上述解释非常符合当代发达国家电子政务的发展现状，也表明了当代国际电子政务的发展方向。

　　（二）电子政务的本质

　　传统的观点认为，电子政务的本质是政务的电子化。在电子政务关系中，政府与其他政府部门、企业和个人之间的关系本质上还是管理者与被管理者之间的关系。西方国家普遍认为，电子政务是政府借助电子和信息技术，在政府间、政府与私人用户之间通过信息流动与共享，提供公共服务，进行国家管理，以及由此发生的交流与互动，电子政务的本质是电子化的政府，是无人值守的政府服务中心。在电子政务关系中，政府与其他政府部门、企业和个人之间的关系本质上是工作上的伙伴关系，强调平等和互动，注重用户体验与便捷。中西方在电子政务本质认识上存在的差异，将直接导致他们对于电子政务价值的取向与选择出现重大分野，从而决定了各自电子政务的功能与实效。

　　二、WTO透明度原则对电子政务的外生性制度压力

　　透明度原则是WTO最基本的原则之一，是WTO成员方必须遵守的义务性国际规范，已经构成我国电子政务发展的外生性制度压力，必将影响和推动中国电子政务的发展。

　　（一）WTO透明度原则及其约束机制

　　1.WTO透明度原则的基本内容。《关税与贸易总协定》在第10条关于“贸易规章的公布与执行”中规定，“在任何成员方内普遍使用的法律、法规、司法判决和行政裁决，有关海关对产品的分类或估值、税率、税费和其他费用，或关于进出口商品的要求、限制或禁止或者支付的转移，或影响其销售、分销、运输、保险、仓储检验、展览、加工、混合或其他用途的，都应当及时地以一种能使政府和贸易商相互熟悉的方式公布。任何成员方的政府或政府机构与其他成员方的政府或政府机构之间签订的影响国际贸易政策的协议也应当公布。本款规定不得要求任何缔约方披露会妨碍执法或其他违背公共利益或损害公共的或私人的特定企业的合法利益”。此外，WTO多边协定中的《服务贸易总协定》第3条、《与贸易有关的投资措施协定》第6条和《与贸易有关的知识产权保护》第63条，都对“透明度”有专门规定。

　　2.WTO透明度原则的约束机制。WTO透明度原则的精华在于它有一整套约束机制与运行体系，WTO框架下的《贸易政策审议机制》与《争议解决程序》是支撑这套体系良好运行的两个基石。前者确立了“贸易政策通知义务”与“贸易政策评审机制”；后者规定了“贸易争端解决机制”。通知义务要求成员方向世界贸易组织的常设机构报告其域内由WTO规则调整范围内的一切法律、法规、规章与制度的颁布和实施情况；审议机制则是指由WTO的贸易政策评审委员会对各成员方通知给世界贸易组织的贸易政策的合法性进行审议与评估。与主权国家法律生效的条件相类似，按照WTO的规定，凡是未通知给WTO的法律或者政策，均不得作为成员方域内执法或者司法的依据。通知和评审制度试图消除成员方谋求或者尝试推行神秘法律以及暗箱操作的灰色地带，监督了各成员方对WTO规则的遵守，最大限度地保证了WTO规则在各成员方的统一与实施。WTO的争端解决机制可以概括为外交和司法“软硬两手”。磋商即为软手，指运用外交手段解决成员间的贸易争端；专家组“裁决”即为硬手，指当磋商不能解决争端时，提请WTO专家组和上诉机构裁决。裁决对成员方有法律约束力。一旦败诉，即应纠正自己的政策。否则，会招致对方的贸易报复。这对任何一个成员方来讲，无论是在政治上、道义上或者法律上，都是一局输不起的棋。这就是WTO透明度原则的约束力与权威性。