关于农民集体主体地位的立法思考(2)

　　本文赞同农民集体法人说，但认为在法人制度的类型区分上应进行制度创新，新设农民集体法人。

　　二、尽早出台《农民集体组织法》

　　在农村，农民集体成员的权益特别是财产权益得不到有效保障，一个重要原因，是所谓的“所有权主体虚位”。现实的情况是，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，有些甚至缺乏行使集体所有权的动机，所谓土地集体所有，在一些地方实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”[3]本文认为，无论是治标，还是治本，都需要一部《农民集体组织法》，应尽早出台《农民集体组织法》。

　　关于《农民集体组织法》，本文有如下设想：

　　1.放弃集体经济组织的提法，直接确认农民集体的法人地位。在目前，农民集体组织承载太多的功能，并不仅仅是土地的所有权人，也不单纯从事经济活动。比如，农民集体是实行村民自治的基本单元，农民集体是农民生老病死最基本的保障组织等。目前，多数地区的农民集体除了集体土地之外，并无太多财产，集体抵抗市场风险的能力非常弱，需要立法者的宽容和政策支持。因此，不宜直接将农民集体认定为社会经济组织，应放弃使用农民集体经济组织的提法。建议《农民集体组织法》直接认定集体的法人资格，并将法人资格的确认和登记工作规定为政府职责。

　　法人组织的性质和目的，涉及法人的民事权利能力，直接影响到农民集体民事行为的效力。为了给农民集体提供更多的活动空间，在法人组织的性质和目的问题上，《农民集体组织法》应采取模糊的态度，不应作过多的限制。建议《农民集体组织法》设置禁止条款，以立法的形式禁止农民集体可能参与的，对公有制经济和农民权益构成损害的活动。比如，土地所有权交易，改变土地性质和用途，将耕地对外发包等。

　　2.建章立制。农民集体是典型的社团法人。农民是集体的成员，并且是集体的主人。农民集体应实施类似于公司治理的制度，建章立制。农民集体应该有自己的章程（国家应该发布农民集体的示范章程），在与法律、法规不违背的情况下，重点规定集体内部的组织架构和集体成员的权利和义务。

　　关于农民集体内部的组织架构和集体成员的权利和义务，虽然大体可以参考农民集体企业、公司法进行设置和规定，鉴于农民集体主体虚位的现象，要特别重视和保护集体成员民主决策的权利。成员大会是农民集体的权力机关，诸如耕地承包方案、耕地征收补偿金方案、投资兴办集体企业等事项，应由集体成员大会决议通过。《农民集体组织法》应当对农民集体的组成、职权，成员大会的召集和议事规则等进行明确规定。法人理事会执行成员大会决议并对成员大会负责。应重视农民集体监督机关监事会的设置和功能建设。我国农村人口流动比较大，固守乡土的主要是一些老弱病残，集体成员大会的召集较为困难，对集体理事会的监督就尤为必要。因此，《农民集体组织法》应强化农民集体监事会的权限。

　　3.农民集体成员权本质上是一种私法权利。正如学者所指出的，农民集体成员权本质上是一种私法权利，与财产利益密切结合在一起，是一种私权。[4]既然集体成员权性质上是私权，就应在私法范围内实行私法自治。农民集体成员权，最为重要者是土地承包经营权、宅基地使用权、耕地征收补偿金分配权。考虑到权利的私法性质，对成员权中单纯的财产权比如土地承包经营权、宅基地使用权等权利的行使，法律的干预应以必要为限。所谓必要，比如耕地保护的需要等。

　　要“赋予农民更多财产权利”，就必须增强农民集体的话语权。在《土地管理法》和《城乡规划法》中，土地总体利用规划由政府制订，征与不征，由政府决定。耕地等土地的征收补偿标准，也由法律直接予以规定，农民集体没有议价的权利。在城市化的进程中，农民集体作为土地所有权人，并未受益，“赋予农民更多财产权利”无从谈起。因此《农民集体组织法》中，立法者应增强农民集体的话语权。