关于农民集体主体地位的立法思考

　　[摘要]“赋予农民更多财产权利”，基本前提是确认农民集体的法人地位，以及集体成员权的私法性质，丰富集体成员对土地各种权利内容，减少不必要干预。为此，必须尽早制订《农民集体组织法》，通过该法健全法人内部组织机构，强化对农民集体执行机关的监督。

　　[关键词]农民集体；民事主体；集体成员权

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“赋予农民更多财产权利”，并从政策的角度提出了实现这一政策目标的具体路径：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”本文认为，“赋予农民更多财产权利”，从民法的角度观察，有一个基本前提，是确认农民集体的民事主体地位和属性，并将集体成员的权利以立法的方式确认为私权，以获得《物权法》、《侵权责任法》等法律、法规的保护。

　　一、农民集体经济组织的形式和主体属性

　　（一）农民集体经济组织的形式

　　现行法律，在两种意义上使用农民集体经济组织这一术语：农村集体土地所有权人和农村集体企业。

　　作为集体土地所有权主体的农民集体经济组织。《宪法》第8条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《农村土地承包法》第12条第1款、《物权法》第60条也有相同规定。简言之，上述法律规定中的农村集体经济组织是指作为集体土地所有权人的农民集体经济组织，简言之就是村民小组，以前的生产队。

　　作为集体土地所有权行使主体的农民集体经济组织。依《物权法》第60条的规定，土地所有权归村级以上集体所有的，由村、乡集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地所有权。即，土地所有权归属农民集体，但权利的行使归属另一主体集体经济组织或村民委员会。

　　（二）农民集体经济组织的主体属性

　　农民集体经济组织的主体属性，是长期困扰学术界和立法机关的一大难题。在《物权法》起草和审议过程中，关于集体是什么，有的认为是企业，有的认为是联社，甚至还有人认为是一定行政区域的县或市。主体的法律属性不清楚，主体构成成员的权利和义务，尤其是对集体所有权的财产的权利和义务就讲不清楚。[1]

　　《民法通则》仅仅确认了两种民事主体：自然人和法人。《合同法》增加了一类主体：其他组织。农民集体是社会组织，因此非自然人。其他组织，因为其财产不完全独立于其成员，不享有完全的民事权利能力，不能独立承担民事责任，其民事责任最终可能要由开办单位或成员承担补充责任。因此，农民集体非其他组织。农民集体拥有独立的财产，有自己的名称、组织机构和场所，具备成为法人的实质条件。因此，有学者赞同法人说，农民集体所有实际是指集体所有，它是与全民所有的概念是相对应的，但农民集体对土地的所有要具体表现为各个独立的集体经济所有，这些集体经济组织都是由个人联合起来的具有法人资格的组织，每个组织才是集体所有权的具体的主体。[2]

　　法人包括企业法人和非企业法人，非企业法人包括机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人。根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》的规定，应当将农民集体排除在机关法人、事业单位法人和社会团体法人之外。企业法人依据所有制形式可以分为全民企业法人、集体企业法人和其他（外商独资、混合所有制）企业法人。农民集体是否为集体企业法人呢？国务院《乡村集体所有制企业条例》（2011年）所指的集体企业，是“乡（含镇，下同）村（含村民小组，下同）农民集体举办的企业”。集体企业是农民集体投资兴办的企业，因此不能将农民集体等同于集体企业，因此从立法的角度看，集体经济组织均不宜纳入集体所有制企业法人的范围。