环境立法政策化探析

　　[摘要]《循环经济促进法》自制定实施后，其实施效果一直并不理想，引发对该法规定过于抽象、可操作性差的批评。这种法律规范的模糊性、原则性特征，源于法律的最初制定过程。正是在立法制定中不加转化地容纳了过多的政策或政治性因素，混淆了法律文件与政策性文件的在性质及功能上的区别，导致丧失法律规范仰赖的确定性和可操作性的后果，呈现出“法律政策化”的现象。为避免法律制定后难以实施的困境，应当对法律政策化予以反思，重视立法过程中的法律专业化、技术化，祛除立法中过多的政策性或行政性干扰，或对政策进行规范性转化，即政策法律化。

　　[关键词]循环经济促进法；法实效性；法律政策化

　　我国于2008年制定颁布《循环经济促进法》，并于次年正式实施。[1]然而，2012年6月我国长江中下游南京、武汉等广大地区，仍因焚烧农作物秸秆出现大范围严重大气污染，造成恶劣影响。[2]这次事件反映出我国循环经济废物再利用的不足，对《循环经济促进法》的实施效果提出了严肃的考问。

　　本文拟从我国的循环经济制度的实施效果着手，探讨《循环经济促进法》的立法政策化及深层机理，为完善《循环经济促进法》和以后的相关立法，提供些微助益。

　　一、循环经济立法的实效性

　　循环经济的理念和制度起于欧美。我国《循环经济促进法》制定后，虽取得了一些成果，但仍存在许多实施方面的问题。

　　首先，在“3R”原则的实施方面仍不理想。以矿产资源利用率为例，“我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低二十个百分点。大中型矿山中，几乎没有开展综合利用的矿山占43%”。[3]建筑废物循环再利用方面，因于近年来不断迅速增加的城镇化建设开发活动和“政策落后”，目前我国建筑废物年产量在11亿吨左右，并呈现逐年递增趋势；此外，虽然目前我国建筑垃圾利用率理论上“可达95%以上”，但实际却不足5%。[4]

　　其次，虽有一些成效，但并不能证明与《循环经济促进法》制定实施的直接因果性。据2010年一项对浙江省开发区（工业园区）的统计，该省工业园区“节能降耗效果明显”，如工业总产值在3000万元以上企业的万元GDP能耗同比下降10.9%，万元GDP电耗同比下降7.9%，万元GDP用水同比下降14.0%，单位GDP二氧化硫排放量同比下降38.2%，单位GDP化学需氧量排放量同比下降33.3%，等等。[5]不能认为所有在《循环经济促进法》颁布实施后出现的节能减排都是该项立法产生的因果效应，而应根据具体情境和条件进行对比和确证。从2010年的大经济背景看，浙江在节能减排方面的成绩，似乎与美国次贷危机后效应以及我国产业升级换代和区域间转移等因素的关联更为直接和紧密。

　　第三，区域发展不均，缺乏普遍拘束机制。我国中西部地区循环经济发展形势仍很严峻，至2011年，山西长治市，作为国家循环经济标准化试点市，仍存在诸如“资源利用不充分”、“煤电副产品管理无序浪费较大”、“环境污染较突出”、传统高耗能高污染企业所占比重大等问题。[6]而在山西晋城市，“资源浪费严重”的现象也是极为严重的。[7]这种循环经济实施区域不均的现象，一方面说明循环经济受地方政策的影响，一方面说明当前并未在全国范围建立具有法律强制力的循环经济法律制度。

　　第四，循环经济发展存在任意和反复的现象。如江苏宿迁市曾在2011年第一季度取得了“40家重点耗能企业（年综合耗能5000吨标准煤及以上企业）……万元产值能耗0.38吨标准煤，同比下降18.2%”的可喜成绩。[8]但却在2012年5月因“节能进度被亮‘红灯’”，受到江苏省决定一段时期内“被暂停审批高耗能项目”的处理。这一现象同样反映出循环经济的实施很大程度上源于一时一地的“政策”，未能建立普遍强制的法律制度。

　　总体来看，我国循环经济的形势仍然较为严峻，仍不容乐观，并未如预期的那样，随着《循环经济促进法》的制定和实施，有明显好转。正是如此，2012年3月，十一届全国政协经济委员会副主任、工业和信息化部原部长才说“节能减排有好的思路，但没有很好地落实，一年紧一年松，因此要一以贯之。最根本是做到落实”。

　　二、循环经济立法实施困境的原因分析

　　前文考察了循环经济立法后，我国循环经济实施和发展的现状，发现循环经济立法实施面临的诸多困境。那么究竟哪些因素导致了这种实施困境，是本文以下要回答的问题。