抽象行政行为的可诉性分析(2)

　　1.人民代表大会的监督

　　在立法中，不论是宪法还是各类组织法都给予了各级人民代表大会十分广泛而丰富的监督权。如《中华人民共和国宪法》第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；……”。⑥但是在实际的工作中，权力机关由于缺乏具体的执行程序因而对抽象行政行为的监督可谓是有名无实的，运作极为不便。

　　2.行政机关内部的监督

　　备案审查与复议审查是行政机关内部监督的两大组成部分，但是内部审查实际的监督效果也不明显。这不但是因为他违背了“自己不能作为自己案件的裁判官”这一公理，而且内部监督程序中因为没有利害关系人的参与而缺乏民主性，因而也是形同虚设的。

　　3.社会监督

　　一方面，行政机关在制定新的抽象行政行为之前很少去咨询民众中的利益相关人，甚至是在抽象行政行为制定出来之后，民众也往往无法及时了解所制定文件的内容。另一方面，由于抽象行政行为并不是直接作用于利益相对人身上，而是要转化为具体行政行为去进行调整的，民众也就很少会去关心此类行为，使得社会监督很难发挥出其应有的作用。四、抽象行政行为可诉性的必要性与可行性分析（一）抽象行政行为可诉性的必要性

　　当前，行政机关越来越重视和应用抽象行政行为。但不可否认，这其中存在很多问题并有日益严重的趋势。首先，为了规避在立法过程中的审议、审查与备案，一些行政机关便用一般抽象行为代替规定利益相对人的权力与义务的立法行为。其次，为了逃避司法机关的审查监督，一些行政机关把本应是具体的行政行为用抽象行政行为来代替，以此侵害了相对人的利益。再次，虽然与立法、司法行为相比较，行政行为的程序较为简便，但就是如此之简便，行政机关仍不愿按照程序进行调研、征求利益相关人意见来作出抽象行政行为。最后，抽象行政行为具有滞后性。社会在不断的发展变化，但是行政机关却没有及时的作出相应的修改、变化，因此使得不适应现实生活的抽象行政行为大量存在。（二）抽象行政行为可诉性的可行性

　　1.从特征方面来看

　　具体抽象行政行为实施时的作用对象是行政相对人，它所带来的影响只在小范围的局部，其危害结果较小。而抽象行政行为则不然，它所针对的对象具有广泛性，且适用效力有其反复性。所以一旦违反法律，损失将是重大的。

　　2.从现实与理论基础来看

　　在现实中，行政复议制度的实施经验为抽象行政行为的审查提供了现实基础。而且，随着公民不断提高的法律意识，对抽象行政行为的可诉性问题的关注度也不断增加。在理论上，我国宪法明确界定了各个机关的权限与义务，各机关应各司其职，没有超出宪法的特权。

　　3.从西方发达国家的成功经验来看

　　英国规定，在议会所授权的范围内行政机关可以制定法规，此时法院是无权进行干涉的。但是一旦行政机关超出议会所授权的范围，法院就有权宣布此法规没有效力。此外，德国、美国等发达国家同样对抽象行政行为的可诉性进行了规定。五、完善我国抽象行政行为可诉性的建议

　　美国法学家庞德说过：“我们必须检验我们所有的法律武器，估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来后，我们能合理地期望它们完成什么任务。”⑦介于以上分析，修改和完善现行的行政诉讼制度具有很强的必要，现提出几点建议：（一）修改相关条款

　　要将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，就必须对《行政诉讼法》进行修改，建议先把《行政诉讼法》第2条、第5条、第11条、第17条、第27、第32条、第41条、第54条等条款中的“具体行政行为”改为“行政行为”，同时把第12条第2款第（2）项中的“或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令”的条款予以删除。⑧（二）重新界定行政诉讼受案范围

　　行政诉讼受案的范围可以比照《行政复议法》，行政诉讼的受案范围应包括除了国务院所颁布的行政法规，以及国务院各部、委员会与地方政府颁布的规章以外的所有的抽象行政行为，尤其是要把那些打着抽象行政行为的旗号实则是具体行政行为的行政行为包含在受案的范围之内。（三）界定诉讼原告主体范围

　　对于抽象行政行为所提起的行政诉讼原告，应由两部分组成。首先是利益相关人，即利益受到侵害的公民、法人或其他组织。因为抽象行政行为本身具有普遍约束力的特点，所以原告应该是公民、法人或其他组织的联合。其次应该是人民检察院，在抽象行政行为可能或者已经违法，但是利益相关人又未提起诉讼的时候，为弥补损失，我国人民检察院应该提起公诉。这样双管齐下，才可以最大限度的发挥出抽象行政行为可诉性所应起到的作用。（四）确立有效的诉讼管辖原则