我国大城市人口规模估算与调控路径选择(3)

　　在市场经济框架下，与其主要以行政手段控制大城市人口增长，不如思考如何善用经济手段、法治手段来调控城市人口结构。国内外城市发展经验告诉我们：市场经济条件下那种设定城市人口规模、依靠各种行政手段调控城市人口的做法是行不通的。范红忠（2009）总结了我国人口流动的两个重要特征：一是农民工工资与城市生活成本的非相关性，二是农民工和应届大学毕业生对“大城市病”的不敏感性。从珠三角的情况来看，农民工虽然身在城市，但其生活和居住大多自成一个个生态群落，农民工的生活成本不到城市居民的三分之一，而居住成本更低，人均居住面积只有7平方米左右。由当地农民建造的城中村是农民工主要的生活和居住场所，整个珠三角城中村式建筑估计在300万栋以上，一栋500平方米的城中村建筑通常可以居住70个以上的外来人口。珠三角城市人口控制往往是一阵风式的行政化人口调控方法。以深圳为例，大运会期间，深圳市公安局长提出要清理8万外来无业人口；而随着春节过后外来劳动力的稀缺，却又打出“深圳欢迎您”的口号来吸引外来工。广州和深圳都曾为控制和减少城市病而大力推行城中村改造的做法，然而，居住在城中村的外来人口却是城市发展所需廉价劳动力的主要来源，改造的结果是企业劳动力需求得不到满足。

　　北京和上海等大城市的本地农民虽然不能像珠三角地区本地农民那样建造数以百万计的城中村建筑，然而两市却拥有数以千万套计可供居住的房屋（包括小产权房或地下室）。两市以大学生为主的“蚁族”居住生活环境与农民工相若。以北京为例，2011年北京按照中央关于“大城市要加强和改进人口管理”的要求，抓紧研究制定人口有序管理的一揽子政策措施。人口调控的重点在于着力提高城市精细化服务管理水平，加强人口调控管理；优化配置公共服务资源，推动中心城区功能疏解，引导人口合理分布。为调控低端人口的增长，北京通过规范房屋出租行为，推广农民出租房屋集中管理新模式，实现居住人口和出租房屋管理信息化；研究实施居住证制度，提高流动人口服务水平；加强与周边省区市协作，探索区域人口调控综合协调机制，促进人口有序流动。在调控手段方面，北京各区也根据各自的区域特色提出不同选择，属于首都功能核心区的西城区，致力于通过加快保障安置房项目、房地产开发、单位自建以及居民购买商品房等多种方式进行人口疏解；属于城市功能拓展区的朝阳区“十二五”规划草案写到“建立以社区为平台的人口属地化管理网络”；属于城市发展新区的顺义区人口控制政策条款则提出“提高产业准入门槛，加快淘汰低端产业，取缔小低散市场”；而定位于生态涵养发展区的门头沟区政府工作报告中提出“创新流动人口的服务管理方式，健全‘以证管人、以房管人、以业控人’模式。”我们认为，面对日益严重的人口膨胀压力，北京再次祭起以行政手段为主的人口调控的大旗，其结果将会如奥运会期间人口调控结果一样：不能从根本上解决问题，控不住。

　　我国大城市人口规模控制应实现由行政控制为主转向以经济和法制手段调节为主的转变，如“三旧改造”后的租金调节、加大对无证或地下工厂的查处、严格城市管理、实施合理的产业升级与转移等。从国外的经验来看，当一个国家的城市人均GDP高于该国其他城市或者农村地区人均GDP的30%时，该城市人口的机械增长速度就会加快，否则其劳动力就会有流出的趋势。我国四大直辖市中，除重庆本市的人口继续流出外，其他三大直辖市因其较高的人均GDP对全国人口依然具有较大的吸引力。广州和深圳这两个一线城市人口增长高峰已过，现阶段主要应思考服务现有人口的问题，而无须设定人口控制目标。而省会城市对本市以外本省以内的人口吸引力依然较大，其人口依然有较大的增长空间。

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