论我国环境公益诉讼的制度设计(2)

　　二、受案范围和管辖

　　环境公益诉讼的受案范围分为二种，即环境民事公益诉讼主要对污染环境和破坏生态的私人、企业或其他组织提起诉讼，而环境行政公益诉讼主要对行政机关污染环境和破坏生态的违法具体行政行为以及其怠于履行监管环境职责的不作为提起诉讼，此外，还可以在诉讼中对破坏环境且违反上位法或不适当的抽象行政行为（例如，行政机关制定的危害生态环境的开发计划、政策和规章等）进行审查。

　　环境公益诉讼的管辖也有其特殊性，不能直接适用传统诉讼的管辖制度。我国诉讼法的一般规定是案件由被告所在地的法院管辖。但是，在环境公益诉讼中，原告和被告所在地在很多情况下都不相同，有些较大或重大污染案件可能要涉及多个地区，例如，化工厂将有毒污水排放到河流中，致使下游不同地区的居民中毒，化工厂将剧毒固体废弃物运输到不同地区随意倾倒等等，在这种情况下，污染发生地（大部分情况下即为原告所在地）可能有好几个地区，而且很可能与被告所在地不一致。环境公益诉讼中很多情况下原告与被告的力量都不平衡，作为个人的原告人力、财力等本来就很有限，如果由被告所在地的法院管辖，则原告不但要到另一个地区提起诉讼，耗费大量的人力、财力，而且还有可能受到地方保护主义的侵害。此外，这种管辖还有可能不利于法院调查取证。所以为了平衡原被告的力量悬殊，也为了更好地保护环境公益，立法应当赋予原告选择管辖法院的权利，即其可以向任何一个污染发生地或者被告所在地的法院提起环境公益诉讼。

　　三、举证责任

　　环境公益诉讼的举证责任主要包括二个方面：一是归责原则；二是具体的举证责任分配。

　　归责原则因环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的不同而有所区别，前者应当沿用行政诉讼的归责原则――违法推定原则，即：被告应当证明其行政行为符合法律的规定，如果其不能证明，即可推定其违法；后者应当采取无过错归责原则，也称严格责任原则，即：有加害事实就应当承担责任，而无需考虑环境污染者是否具有主观上的过错。[8]

　　在举证责任的分配上，环境公益诉讼应当实行特殊的举证责任，即举证责任倒置。传统诉讼的举证原则是"谁主张，谁举证"，但在大部分环境公益诉讼案件中，原告和被告之间的力量不平衡，而且原告很难收集到涉及环境污染那样高度专业化的证据，所以为了平衡原、被告的力量，达到实质的公正，法律对其有必要作举证责任倒置的规定。具体而言，环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的举证责任有所差别，应分别规定。

　　在环境行政公益诉讼中，被告是行政机关，原告和被告之间存在明显的力量对比差异，所以其举证责任的分配应该与普通行政诉讼类似，即由被告承担大部分的举证责任，被告举证的范围包括：其所作的行政行为的合法性，作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因为提起环境行政公益诉讼的理由不同，具体的举证责任又可分为三种情形：第一，因具体行政行为提起的诉讼，原告仅对公共利益已经受到损害或可能受到损害的事实承担举证责任，而被告（行政机关）应当证明其行政行为是否严格遵守法律法规的规定，还应当证明其行政行为没有导致环境公益的损害或者行政行为与环境致害的结果没有因果关系；第二，因抽象行政行为提起的诉讼，原告仅需提供已经造成或可能造成环境损害的表面证据，而被告应当提交由环境专业机构对相关抽象行政行为作出的实质性论证等证据；第三，因行政机关的不作为提起的诉讼，原告需要证明公共利益已经受到损害或可能受到损害的事实，法律、法规等规范性文件明确规定被告具有作为的义务以及被告对损害事实或潜在损害的存在知道或者应该知道。[9]

　　在环境民事公益诉讼中，由于诉讼原告常常是受到环境污染损害的分散的个人或家庭，而被告常常是制造污染的大型企事业单位，原被告的力量对比也常常不平衡，所以也需要举证责任的倒置。民事诉讼中的一般原则是"谁主张，谁举证"，即原、被告对自己所提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实加以证明。如果没有证据或者证据不足，即使事实真相对自己有利，仍然要由负有举证责任的当事人承担不利后果。但是环境诉讼具有某些特殊性，如原被告的力量悬殊，原告收集证据不便利，环境保护具有重要意义等，所以现行法律法规对于环境私益诉讼采取了举证责任部分倒置的原则，即因环境污染而提起的民事损害赔偿诉讼，由加害人应当证明法律规定了免责事由或者其行为与损害结果之间不存在因果关系，受害人则需证明其因环境污染而受到了损害以及加害人的污染行为与损害事实之间存在因果关系，但是受害人（原告）的举证只要达到盖然性的程度即可。环境民事公益诉讼与环境私益诉讼同为环境诉讼，具有相似性，所以也应当采取举证责任部分倒置的做法。

　　四、诉讼前置程序和诉讼费用分配

　　环境公益诉讼的前置程序也称做诉讼前的告知程序，即在提起诉讼之前，公民应当先将侵害环境公益的行为向行政机关进行检举、揭发、控告，请求环境行政主管机关进行纠正，如果在法定期间内，行政机关不作为或违法行为仍然得不到制止，等到法定期间截止，公民才可向人民法院提起环境公益诉讼。设置前置程序主要是为了发挥行政执法及时有效的优势并防止诉讼权的滥用，对于环境行政主管机关的不作为而提起的环境行政公益诉讼，前置程序还可以给行政机关一个纠正自己错误的机会。[10]国外的环境公益诉讼也有类似制度的设置，如美国环境法中的60天告知义务的规定就类似于环境公益诉讼的行政前置程序，其《清洁空气法》第304条B款规定：原告在将违法行为通知联邦环保局局长、违法行为发生地所在州州政府或环境污染者之后60日内不得提起正式诉讼；中国环境公益的保护向来依赖于行政救济，即使建立环境公益诉讼制度以后，仍然可能会以行政救济而非司法救济为主导。而且环境公益诉讼规模大，涉及问题广，为防止诉讼权利的滥用和节省司法资源，在环境公益诉讼前首先用尽行政手段是完全必要和合理的。[11]因此，在设计我国的环境公益诉讼制度时，也应当规定诉讼前的告知程序。至于告知程序的具体期限，可根据中国的实际情况及环境保护本身的需求再予以确定，具体的数字并不重要，关键是要给予行政主管机关必要的调查时间，同时也不能让环境公益受损过久。

　　环境公益诉讼的诉讼费用分配制度也需要特别设置。传统诉讼的诉讼费一般是由原告预交，案件审理完后判决败诉方承担，而且律师费都由原告被告自理。环境公益诉讼涉及的标的金额巨大，诉讼费金额也会比较大，而且诉讼中专业问题比较多，很多情况下都必须聘请律师才能进行，律师费一般都按照案件标的金额计算，所以律师费也是一笔很大的开支。如果按照传统的诉讼费用分配标准，原告还须承担败诉的风险，那么会将几乎全部的公民和部分的组织阻止在法院大门之外，人们有心维护环境公益，但却无力提起诉讼或者不愿意承担巨大的经济风险。所以，进行诉讼费用制度设计时，我们应当采用适当的激励机制。一方面，诉讼费用制度从有利于原告的角度进行设计。[12]如原告不需预交诉讼费用，原告胜诉后被告要负担诉讼费和合理的律师费，原告败诉时只承担部分诉讼费用。另一方面，对原告进行适当的奖励。当原告胜诉时，可将一部分胜诉所得的赔偿给予原告作为适当弥补和鼓励[13]，也可用环保基金（环保基金主要由对环境污染者的行政罚款和民事罚款组成）给予原告适当的奖励，以减轻原告的人力、财力成本，并提高公民、组织通过诉讼维护环境公益的积极性。