论我国环境公益诉讼的制度设计

摘要：环境公益诉讼能有效地制止环境侵害行为，极大地促进生活环境和生态环境质量的改善。我国各界人士早就认识到了建立环境公益诉讼制度的重要性，但是因为各种原因，我国环境公益诉讼制度至今没有建立起来。在设计环境公益诉讼制度时，我们可以借鉴环境公益诉讼制度发达国家的制度设置，结合我国的实际情况，重点研究原被告制度、受案范围与地域管辖制度、举证责任分配制度、诉讼前置程序和诉讼费用分配制度、判决类型等具有特殊性的制度，然后再参照传统诉讼法构建具有普遍性的诉讼原则和制度，则可以在我国建立起系统而完善的环境公益诉讼制度。

　　关键词：环境公益诉讼；制度设计；环境污染

　　中图分类号：D912.6文献标识码：A

　　环境公益诉讼是20世纪70年代以来的一种新的诉讼形态。[1]作为一种保护环境的司法救济手段，它可以支持和弥补环境行政执法手段的不足，制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善。[2]近年来，我国的学界人士和政府都认识到建立环境公益诉讼制度的重要性。如最高人民检察院早在2005年8月就指出，由于缺乏相应的诉讼救济机制，因为行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形无法通过司法途径解决，环境污染导致人畜伤害事件呈明显上升趋势。因此，建立环境民事、行政诉讼制度是必要而可行的。全国人大代表吕忠梅、曲修霞于2006年3月在十届人大四次会议上，先后提出第691号议案，要求尽快建立环境公益诉讼制度。[2]12

　　笔者认为，为了满足环境公益受损事件中的司法救济的需要并且促进环境公益的保护，我们可以先制定效力等级稍低的环境公益诉讼法规，在各种条件具备和时机成熟之后，再在民事诉讼和行政诉讼的基本法律中加入环境公益诉讼的基本原则和制度，以提高环境公益诉讼制度的立法效力。[3]那么我国环境公益诉讼制度具体应该如何设计？

　　从各种诉讼法系统来看，诉讼制度需要解决谁有资格提起诉讼，应当起诉谁，起诉应向哪个法院提起，原被告应该向法院提供哪些证据，审理如何进行，判决有哪些种类，判决、裁定和调解书如何执行或落实等问题，所以诉讼法一般包括诉讼的基本原则与制度（主要在总则中规定）、诉讼参加人、受案范围、管辖、证据、审判程序、判决、执行等制度。环境公益诉讼法律制度也离不开这些方面的规定，但是环境公益诉讼制度相对于一般的诉讼制度而言，有其特殊性，而进行制度设计时最关键的是要分析其特殊之处。笔者认为，环境公益诉讼的特殊之处主要表现在下面几个方面。

　　一、当事人资格

　　环境公益诉讼的当事人包括原告、被告和第三人，其中第三人制度的设计与普通诉讼没有太大的差异，此处不作专门的讨论，而环境公益诉讼的被告（也即被诉对象）与普通诉讼稍有差别，其既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。[4]所以，环境公益诉讼的被诉对象可以划分为二种：在环境行政公益诉讼中，作出违法行政行为或者怠于履行法律规定职责的行政机关或者法律法规授权的组织（即环境污染者的监管机关）是被告；而在环境民事公益诉讼中，实施污染环境行为的个人或组织是被告。

　　环境公益诉讼的原告制度与传统诉讼差别最大。我国现有的民事、行政诉讼制度都要求原告与案件有利害关系，否则没有起诉资格。但这些诉讼属于私益诉讼，要求原告与案件有利害关系是有道理的，而环境公益诉讼制度主要为保护环境公共利益而设，则没有必要要求原告必须与案件有利害关系，否则势必大大缩小原告的范围，从而减弱环境公益的保护力度。国外的环境公益诉讼制度对原告资格规定比较宽泛。如美国《清洁空气法》第304条a款中规定：任何人都可提起一项民事诉讼或行政诉讼，起诉任何人，指控其已违反了或正在违反本法规定的排放标准限制或是环境保护局及各州所颁布的有关标准及限制命令；或者起诉环保局局长，指控其不能履行本法所规定的、非环保局局长自由裁量的行为或义务。第304条所规定的原告资格非常广泛，所有认为国家机关或企业正在实施违反《清洁空气法》规定行为的公民都有权提起诉讼，即使这个诉讼与原告没有直接利害关系[5]。所以，我们在制定环境公益诉讼法时，也可以对原告不设置限制。

　　另外一个问题是：环境公益诉讼的原告可以是公民、组织、检察机关已基本成为共识，但原告能否为国家行政机关（如环保机关）？美国的《清洁水法》，俄罗斯的《环境保护法》等规定了行政机关可以提起环境公益诉讼，[6]但我国的情况有些差异，如果行政机关可以作为原告，则可能形成"官告民"、"监管者告被监管者"的局面，这在我国似乎多此一举，因为我国的行政机关相对于其他机关来说，处于强势地位，且监管者可以直接管理、查处被监管者，不需要再向其他国家机关（法院）寻求帮助。不过，在涉外环境公益诉讼中，行政机关则可以作为原告，这是与世界接轨的必然要求。在我国进行诉讼的"塔斯曼海"号油轮溢油污染渤海索赔案就是一起涉外环境公益诉讼，[7]其原告是天津市海洋局和天津市渔政渔港监督管理处，即为国家行政机关。