论近代中国国家建构中的财政预算尝试(2)

　　在中国历史上，由官方第一次明确提出实行国家财政预算制度的是光绪帝，他曾在一份上谕中称：“近来泰西各国，皆有预算用度之法。著户部将每年出款、入款，分别列为一表，按月刊发，俾天下咸晓然于国家出入之大计，以期将来节用丰财，蔚成康阜，朕实有厚望焉。”⑧虽然由于戊戌变法的失败，光绪皇帝的国家预算之梦暂时搁浅，但历史很快就在清末新政时期，重新为中国近代预算制度的建立创造了机遇。
　　1906年，清政府决定清理财政并试办预算，设立了总管财政事务的中央机构——度支部，同年还宣布仿行立宪，表示愿意让君主制逐步过渡到君主立宪制，发布懿旨曰：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”⑨1909年，度支部奏定《清理财政办事章程》和《各省清理财政局办事章程》，设清理财政处，并向各省派出正、副监理，负责稽查督催各省清理财政工作，各省设立清理财政局，专办清理财政事宜。同年颁布的资政院院章和议员选举章程中也明确了议会对于政府预算的监督之权，即“立宪国之有议院，所以代表民情，其议员多由人民公举，凡立法及预算、决算，必经议院协赞，方足启国人信服之心”⑩。1910年，清政府在清查各省财政收支的基础上，仿效西方国家制定预算的新型财政体制，决定试办全国财政预算。在资政院第一次常年会上，资政院议员们纷纷赞同由度支部统一财政，认为度支部作为总管财政事务的机构，应该有一个统一财政的方针。议员邵毅指出：“办预算的事情，总要度支部有个统一财政方针，对于各省行政经费应当一律将存余款项提到度支部，于是度支部可以立一定的方针。如果存余款项不提到度支部，各省对于行政上有钱的就办，没有钱的就不办，这实在不是度支部统一财政的方针。”统一财政已成为许多议员的共识：“从前官制与财政相辅而行，每一个行政衙门就有一个度支部，各有各的财政，彼此不能通融办理，所以稽查亦难着手。今欲图财政之清理，就在财政之统一。若财政统一，统归度支部管辖，则此外官吏何从作弊？”一些议员更进一步提出统一国库的动议：“统一国库办法，各省部存余款项应当通通交度支部，与从前各省各部自为风气情形不同。譬如本省有钱，别省也能用；本部有钱，别部也能用。这个财政是全国财政，不是哪一省哪一部的财政。”议员林炳章认为：“本院议员已有提出国库统一议案，此案能够通过实行，各省所余存款方能统一于度支部。存款得统一于度支部，方能以此省之余拨济彼有之不足，全国财政始收敏之效。”
　　在资政院第一次常年会上，为了保证预算案能够顺利进行，度支部制定和完善各种章程，积极听取各方意见，议员们也积极建言献策，不敢有所松懈。在认真审阅相关经费之后，资政院发现宣统三年国家预算赤字竟达7000余万两，清廷本希望由资政院出面提出增加租税弥补这一亏空，而资政院的议员们却发现预算岁出部分有太多冗费，纷纷提出核减行政支出，尽量节省经费。这一举动自然招致各部及其特派员的抵制和反对，但是资政院还是挺住压力，审查核减77907292两，通过了裁减中央部门及各省预算的决议。
　　三、近代中国预算审议实施中的困境
　　遗憾的是，资政院这次对于宣统三年预算案的审议和裁剪，并没有得到真正执行。本来，清政府决心召开国会多少就有些权宜之计的意思，在强大皇权的笼罩下，无论是中央资政院还是地方咨议局，议员们在行使自己财政预算相关职权时，总是难以摆脱行政权力的控制。一般而言，政府的各个部门行使其权力均是从自己的利益出发的，很难调和，而用预算这种新型的和不够完善的约束机制来规制、监督政府各部门和各地方之间的利益均衡，在当时还显得力不从心。宣统二年，各省咨议局开会期间，普遍要求审议本省预算，但宪政编查馆、度支部仅答应将宣统三年各省预算送咨议局参考，而各督抚甚至不把预算送交咨议局，即使送交，也不完整和不够真实，地方咨议局对预算的审查监督更是无从谈起。为此，各省咨议局纷纷向资政院申诉，资政院也曾经过众议之后质问度支部，但度支部只是以“奏请核议”搪塞。与此同时，资政院审议之后的预算案成立后，各省督抚也并不买账，梁启超在《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣疆吏》一文中这样描述地方大员们的态度，即“视同无物，纷纷请变异”。
　　除了地方政治势力的阻挠，作为中国历史上第一次全国意义上的预算，其在很多技术环节也需要完善，所谓“办理预算，本系我国创举，前此既无预算案、决算案可以援照比较，故审查时非常困难。筹备清单本年又系试办各省预算，故政府所送来之预算案，皆是省各为册，一省一个统系，所谓俄罗斯之割据预算是也。而资政院章程又以事分科，是预算册之组织与分科之方法不免冲突，固由分离之预算求为统系之预算，又属非常困难之事。经股员会议决，佥以按事审查为一定准的，应不避此困难。此审查方法与原预算案不同之点也。至审查方针，经股员会叠次讨论，全以为中国现在时势，自应从政治一方面鞭辟进行，固不可仅以财政上之眼光审查之，而当以政治上之眼光审查之也”。我国晚近各代王朝都未有过预算编制和执行的实践，没有现成的经验可资借鉴，而一省一个“统系”的预算案，当时还没有建立起一种有效的制度将其统领起来。于是，议员们将这种“割据预算”的弊端归结为政治的因素在起作用，不变革当时的政治便无现代预算可言，这是很有道理的。此外，当时缺乏现代预算的技术供给和体制的精心设计，以及主持预算改革的人本身缺乏现代政治和预算意识和知识等也是重要原因。
　　对这个层面的问题，资政院议员们是有所认识的：这次预算审议仅仅是对西方预算制度的某种表面的仿效，而其公共预算的精神实质并没有落实在制度之中：“其表面上之体例，固与东西各国预算册无甚区别，但精神上不无缺点。缺点何为？一则无财政上之计划，一则无政治上之计划也。谓其有财政上之计划，则必准各国预算之原则、原理为收支合用之准备。今其内容，出入不敷者五千余万，而全部预算册内，究无何等弥补之方法，则不得谓为有财政上之计划无疑也，其缺点一。如谓其有政治上之计划，则必内审查本国现状、外观各国趋势，以定大政之方针。尽其内容所载军事行政、教育行政、经济行政，果注重何事，实不能得其要领。推其意，几欲皮貌各国文明政治，于一二年内悉举而推行于我国；旧日腐败之政治，又不忍涤荡而廓清之。于是新的、旧的，文明的、腐败的，纷然杂陈于预算案内，毫无损益缓急之区别。”
　　在预算制度的细节安排上，议员们也提出了批评，刘泽熙议员认为，留给资政院预算审查的时间过短：“本年本系试办预算，一切根本问题都未解决，实无办理预算之程度，不独编织者非常困难，即审查者亦复非常困难，故不能不筹改良地步，且不能不从根本上筹改良地步。”对此，当时报刊上的评论也有涉及，认为“我国从前编制预算，于编制调查决定俱无一定之时期，往往年度业已开始，而各省岁入岁出之概算，尚未送达于财政部，虽欲编制总册已苦，无从遑论，提出去年七月众议院催问预算案财政部答复，以各省现未送到为辞，不独各省即众议院自身之概算，亦复尚未造送，夫为预算基础之概算，过期尚未编成而欲财政部如期提交预算，不具舟楫，而冀其经渡沧海也”。