论近代中国国家建构中的财政预算尝试

　　摘要：通过公共预算这一外部制约机制来约束政府的财政行为，是现代国家的选择，现代意义上的预算制度即由此而产生。中国预算制度产生的历史，与其国家代议机关——资政院的产生与发展同步，资政院第一场常年会对宣统三年预算案的审议，是我国代议机关财政预算审议的最初尝试，而这次预算审议的不了了之，也暴露出清政府自身无法摆脱的困境。清朝政府试行的预算制度没有能够带领其像西方国家那样走向现代，是由于缺乏对于公共财政精神内核的理解和把握，清廷只是在形式上仿效了西方国会审议预算的办法，皇权始终试图牢牢地掌控着一切，预算也只是徒具形式而无现代预算的实质，其促进中国现代国家建构的意义和价值也就没有充分表现出来。
　　关键词：预算制度；资政院；预算审议
　
　　西方各主要国家在其现代化转型的关键时期，财政预算问题都曾经发挥过至关重要的作用。回顾历史，在西方各主要国家现代国家建构的进程中，其议会与行政机关关于财政、预算权力的博弈，总是处于变化而多样的竞争之中，议会的预算权力是议会最基本、最重要的权力，议会最先从行政机关获得的正是财政方面的权力，之后才是立法权和人事任命权，很多国家正是围绕这些权力才逐渐形成了现代政治体制。1910年，清王朝建立的资政院在第一次常年会议决的宣统三年（1911）预算案，是中国历史上第一个代议机构首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件。但这次预算审议的尝试也暴露出晚清政坛自身无法摆脱的困境，民国学者杨汝梅甚至认为清末新政时期的预算尝试是“仅为吾国预算史上留一空名”①。事实上，资政院在第一次常年会上对于宣统三年预算案的确实发生过激烈的争议，也确实由于当时的政治环境等原因而不了了之。反思这段历史，留下的既有擦肩而过的预算民主希望，也有对于中国现代国家建构进程中原有体制内在掣肘的反省。
　　一、中国公共财政思想的萌生
　　公共预算对于古老中国而言完全是一个舶来品，它在中国近代以来的历史中发展演进，堪称中国社会现代化进程的重要标识。中国财政预算制度的现代化肇始于清末，开拓于民国，1911年的预算案，意味着中国第一次有了制约皇室财权的制度。②清后期，随着内忧外困的加剧，清廷的财政支出大大加剧，为了维护统治，清政府不得不依赖大量举借外债以维系，大量的实业借款和地方性借款又加剧了财政困难。这一时期，如何更好地整顿财政，逐渐成为有识之士关注的话题。较早传入中国的西方财政预算著作，是姚东木辑的《日本会计录》，郑观应也曾建议颁行“度支清账”的国家预算，并将之称为中外各国“通盘理财之法”。③此后，知识界对旧式财政体制的反思与批评的声音越来越多，目标直指户部，直言“今户部号为司农，农自为农，而所司者非农也。钩稽簿领，量较锱铢，画诺盈廷，积牍山立，直一片糊涂账目而已。亦若兵部之不管兵，它皆仿此”④。到了清末新政时期，政界精英更是力主代议机关对于国家预算的监督权，梁启超指出，国会在财政预算方面的职权，所谓“最要而不可阙者有二：一曰议决法律，二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布，预算非经国会画诺不能实行。凡所以限制君主之权，无使滥用也。是故无国会不得为立宪，有国会而非由民选，不得为立宪；虽有民选国会，而此两种权力不圆满具足，仍不得为立宪”⑤。当时很多清廷官员也认识到议会政治对于国家财政的重要意义。湖南知县熊范舆等人上奏主张立即设立民选议院，所陈主要理由，就是其有利于国家理财：“世运进步则政务之范围日见扩张，即财政之支出日益加钜，此各国之公例也。”“惟有开设民选议院，使国民代表参与财政，则国家当行之政务，既经国会所赞同，国民经济之盈虚，复为国会所深悉，是故对于行政之费用，必不至惟求减缩，以贻误于国家，对于收入之来源，亦必能斟酌事情，以调和乎民力。东西各国国富而民不穷，政修而财不困，其国民每岁之负担，常十数倍于我国，而全国无怨税源不竭者，有民选议院以为之枢纽故耳。且预算先于下院，故人不疑其私，协赞出于事先，故民不议其后，所以人们怨谤抗拒之事，可以绝于下，官吏肥私中饱之弊，可以清于上。”⑥熊范舆等人虽然只是县级官员，讨论的却是国家的一级大事，其所伸张的观点概括起来，其一，财政事务需经民意机构的认可才具有对行政部门的约束力，以及与民众的承受力相合；其二，财政资源的筹集比例并不因民意机构为分配枢纽而必然减少，反而会由于预先得到民间的谅解而“十数倍”地增加，西方诸国的经验数据可证；其三，一直难以治理的民间抗税和官场腐败现象可因预算体制的设立而减少，以致消弭。
　　用今天的眼光来看，清末新政时期，社会精英对西方国家的财政立宪之路逐渐了解，试图仿效西方，通过成立国会来实现对清廷财政预算的监督，不仅可以实现国家体制的现代转型，还能够从体制内缓解清廷的财政危机。立宪派在其领导的国会请愿运动中，更是在《国会请愿同志会意见书》中直接以财政问题警告清廷：“埃及、印度之亡，由于财政穷蹙，法国革命之起，由于财政紊乱。”而资政院的议员直接讲到了召开国会对于帮助清廷度过财政危机的好处，所谓“如果开了国会，则财政有监督机关，将来中国借款就不致乱用，办铁路可以赚钱，办实业可以赚钱，一切农工商应办之事，皆可以借外款兴办，大约九七扣四厘利即可借到，岂不胜于一分二厘卖公债票多多”。⑦可见，清末新政是在20世纪初叶清政府财政收支能力捉襟见肘、维持统治岌岌可危，以及西方政治经济思想大量涌入中国的历史背景下发生的，一场近现代意义上的预算制度改革运动，便由此径登上了历史舞台。
　　二、资政院与近代中国财政预算初尝试