论中国人大预算审议改革(2)

　　其二，预算审议虚置。由于“权力有作恶滥用的自然本性”③，人民必须通过法律手段时刻保持应有的警惕，提防权力作恶滥用。而人民对权力进行监督和控制最有效的途径，是通过议会掌控预算审批权。掌控预算审批权，就等于控制住政府的经济命脉，从源头上斩断政府滥用权力的物质基础。然而，我国各级人大长期以来未能在预算审议方面发挥作用，使预算审议成为“走过场”的形式。造成此现状的原因在于预算审议程序缺失以及相关法律法规滞后。我国民众有“重实体，轻程序”的观念。这种观念源自小农经济功利主义意识，即只注重结果而忽略程序。虽然在《宪法》、《预算法》中都明确规定人大对政府有预算审批权，但在“重实体、轻程序”的观念支配下，人们往往重视代表大会制的实体法组成部分，而轻视程序法内容。在许多人眼里结果公正最为重要，至于程序如何设计，是否遵守执行，都无所谓。由此，我国人大从第一届第一次代表大会（1954年）后的35年里，始终处于无议事规则状态下行使最高权力。④而这种状态的危险在于，如果权力一旦脱离运行规则，随时可能发生异变，暴露出作恶的本性。目前，无论是在《宪法》、《预算法》以及相法律文件中，都没有直接对人大预算审批程序给予说明，这也造成人大对预算审批的方式、步骤、顺序、时限等处于无法可依、无矩可循的状态。虽然也有一些零星的，与此相关联的规则，但在实践中却难以达到规则所要求的目的。从这些规则看，中央预算审批程序分为两个阶段，第一阶段初步审查；第二阶段大会审查。在这里，有两个问题值得关注。首先，缺少对人大财经委、预工委（专门委员会）预算初审的具体程序规定。据人大议事规则，在全国人大会议举行的一个月前，国务院有关部门应将国家预算及预算执行情况的主要内容，向人大财经委、预工委进行汇报，即预算初审阶段。此阶段，是人大对预算行使审议权的开始。但对于财经委、预工委来说，初审阶段应采用什么方式进行审议？而初审期间的一读、二读、三读，其程序又该如何进行？这些情况在规定中都没有明确要求。至于安排公众旁听、审议中的辩论程序，以及相关的听证程序等重要机制，也都未能实施。于是，财经委、预工委在预算初审阶段，实际上是处于一种随意化、无序化和神秘化的状态中。而这种状态既不利于预算初审的正规化与法制化，也不利于民众参与预算决策。此外，在人大常委会《关于加强预算审查监督决定》和人大《议事规则》中，也都没有对预算初审的法律责任和后果给予明确解释。财经委、预工委对预算草案审议结果，是仅有提出修改和建议的权力，还是对审议结果具有批准或否决权力？在预算草案初审结束后，审议结果该向政府那个部门送达？在财经委、预工委就预算草案提出修改意见和建议后，如果政府部门固执己见，拒绝修改又该如何处置？目前，对诸如此类问题应该如何解决，却难以找到相应的法律规定。另外，代表们应该如何对预算草案进行审议和讨论也缺乏相关规定，在人大《议事规则》中既无具体规定，也无明确要求。于是，各级人大在预算草案审议中，各行其是，想怎么进行都行，目的是要完成这个程序过程。如此一来，这就严重制约了代表对预算行使审议权的发挥，使预算审议成为走过场的形式。当然，这里面有会期时间问题，也是制约代表很难提出有价值的意见和建议。
　　其三，预算审议欠缺程序正义。所谓“程序正义”是指程序在运行中，显示出“看得见的正义”，即“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”因此，在程序设计上最为重要的是能够体现公平正义原则，使程序运行的最终结果获得人们的共同认可。目前，从人大预算审议程序安排看，程序正义的体现并不十分明显，这不仅减弱了程序的民主性，反而强化了程序的专制性。事实上，从人大预算审议效果看也是如此。由于对程序正义重视不够，致使公平正义遭受不应有的伤害，这也成为人大代表和民众诟病预算审议的根源。
　　首先，预算审议中缺乏辩论程序。目前，我国各级人大审议讨论政府预算草案时都是采取分小组（代表团）审议的方式，并由政府根据代表提出的意见进行选择性反馈答疑。此做法，与审议中展开预算辩论有着极大区别，其民主性和认同性缺乏应有的深度和广度。实际上，政府提交审议的预算草案只是对未来将要提供公共产品与公共服务所需资金的一种预测。故此，预算草案中势必存在许多不确定因素和不合理方面。通过辩论程序，代表不仅能够充分地表达民意，反映各阶层民众利益的诉求，向政府提出某些急需解决的民生问题；而且代表还可以通过辩论认识到许多不曾认识的事物和规律，扩大预算审议视野，帮助政府进一步完善预算中存在的不足，否定那些不合理，甚至有违公平正义原则的项目。其实，在社会利益日趋多元化的时代，预算审议作为高层次的公共决策，面临着日趋激烈的矛盾和冲突，通过辩论这一民主程序恰恰为充分表达、公平博弈提供了最大的空间。因为，只有在辩论基础之上达成的预算审议共识，才能真正体现出广大民众看得见的正义。所以，让不同声音在预算审议的辩论中走向真理，既是现代民主政治的核心价值，也是增强预算决策科学性、民主性、合理性的必由之路。
　　其次，预算表决中欠缺分项审批制。长期以来，人大预算审批一直采用综合审批制度，即把所有收支项目集中在一件预算提案中进行审批。此做法尽管从形式上看，简化了预算审批程序，但由此造成的后果则极为严重。因为，如果在预算草案中一旦出现不甚合理，或需要取消的预算项目，这就给原本多数合理的预算项目带来审批困难，甚至还会牵连预算整体审批搁浅。所以，在预算法制发达的国家里，一般都不会采用预算综合审批的做法。因为，预算一旦被议会否决后，意味着预算资金将要被冻结一段时间，这对政府开展活动将带来直接危害。
　　然而，在我国各级人代会上，政府预算草案却从未被代表否决过，甚至也没有出现对预算草案进行重大修改的情形。这种现象不是说明政府预算编制的多么合理与完美，代表们没有任何意见，这只能说明，代表们顾全大局，对投票非常谨慎，几乎从未行使过否决权。因为他们心里十分清楚，意见归意见，投票归投票，如果否决了预算草案，必将导致政府无法正常开展活动，最终吃苦的还是老百姓。代表们的意图虽好，但却在某种程度上放纵了政府随意花钱的欲望。
　　现如今，随着部门预算改革的深化，预算已被细化到各部门和项目中，较之过去发生了很大变化，完全具备按部门或项目对预算草案进行分别审议和表决的条件。但是，过去所采用的综合审批表决方式至今仍在沿用，这不仅极大地限制了民主政治的发挥，也使代表自由表决的权力受到强制性的阉割，实在是不可取的做法。
　　二、完善预算审议制度的路径
　　人民代表大会制度是我国根本的政治制度，既体现了人民当家做主的政治逻辑，也反映了社会主义制度下的分权原则，并将权力内在的专制倾向降到最低限度，为民主政治提供生存和发展空间。目前，人大并没有真正发挥国家最高权力机关的管理和监督作用，特别是对政府预算审议和监督方面还存在着许多问题，整个预算审议过程注重的只是形式而忽视内容，甚至有的人大代表对预算具体内容都还没有弄清楚就举手表决一致通过。如此预算审议又能起到什么作用？因而，人大必须改变此现状，才能担当起人民的重托。从完善人大预算审议制度来看，亟待解决四个方面的问题：
　　第一，需要从改变人大代表的结构形式着手，逐步实现人大代表常任制和专职化，这是民主政治发展的必然要求。我国人大代表兼职制度，是照搬苏联“苏维埃”代表制度而来的，人大代表兼职的主要弊端在于：一是不利于人大代表意识的加强。从现实情况看，有许多人大代表在会议期间尚能履行代表职责，但在会议之后则很少履行代表职责，甚至无所作为，既不联系选民进行广泛地调查研究，也不参与代表活动。二是不利于人大代表素质的提高。人大代表素质是指履行代表职责所具有的内在品质和能力，其核心内容包括知政、参政和督政等方面的能力。目前，我国人大代表是兼职而非专职，且又都是生产和工作的在职人员，这势必严重影响代表从事人大工作的时间和精力，造成代表调研能力差，与选民联系少，既不能有效地反映选民的意愿和要求，也导致参加会议率低，参政议政水平弱化的局面。随着我国民主政治的不断推进，对人大决策和立法等行为的要求日益高涨，要让人大代表完全发挥应有的作用，使其专门、充分、慎重、科学和有效地管理国家大事，就必须改变目前人大代表兼职现状，逐步实现人大代表常任制和专职化。
　　第二，健全人大预算审议程序和规则，使预算审议纳入法制化轨道，从而确保预算审议的有效性。目前，人大对预算审议之所以存在只注重形式而忽视内容的现状，关键在于缺乏具体的预算审议程序和规则。如果在预算审议中做不到“凡事预则立，不预则废”的话，就不可能取得预算审议的有效性。在此，与预算审议相关联的三个问题，必须引起高度重视。一是政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细披露。政府报送的预算草案应详细到项，而不能仅仅只列出类和款。对于广大民众极为关注的政府部门“三公”经费支出，更应该在预决算中较详细列出，并尽可能地将游离于预算之外的收入和开支纳入预算，以杜绝数额庞大的预算外资金滥用。二是政府预算信息应该让人大代表和民众、媒体、经济分析人士及时、便捷地获取。因为要做出科学的判断和正确的决策，如果仅仅只依靠人代会的几天时间是远远不够的。为此，财政部门在将预算草案提交财经委、预工委初审的同时，也应一并交给人大代表，让他们能有充裕的时间进行审阅、判断和必要的调研。与此同时，还应该让社会民众通过报刊、网络大体知道政府来年预算草案的内容，便于民众将自己的意见和利益诉求及时反馈给人大代表，使人大代表在人代会上能够充分地表达民意，使社会民众参与预算审议能够实现。三是财经委、预工委对预算草案初审，以及人大对预算草案审议过程的信息都应及时向社会民众公布，甚至可以邀请民众参加旁听，这包括对某些涉及公共利益重大项目而举行的审议听证会，让民众及时了解预算审议中的焦点、争点，参与到审议中去。此做法既能使预算审议不再成为远离民众的冰冷政治过程，同时也因与自身密切相关的利益博弈，而催生民众参与政治的热情。