论我国公共企业市场化过程中的法律调整机制(2)

　　公共企业市场化的过程中，我们在看到市场资源配置效用的同时，必须承认国家在市场经济中的作用。应该说“国家参与市场经济的目的，并非为了替代市场，而是为了恢复充分的市场条件与竞争条件，保护市场机制继续发挥作用，并弥补公共空间中的产品缺失”（单飞跃，2006）。只是国家直接供给公共物品面临着种种困境（郑书耀，2008）。因此，借助于公共企业提供公共产品是国家在提供公共产品时一个较为理性的选择。换句话说，公共企业是替代国家履行提供公共产品的职能，因此，公共企业提供公共产品的成本应该由国家来承担。当公共企业参与市场化经营，进而出现利益动机不足时，国家则成为补足公共企业市场化利益的应然主体。
　　在公共企业市场化的过程中，其被要求按照市场规则参与社会经济活动，但这里所讲的市场规则通常不是优胜劣汰等规则，而是为了消除公共企业在提供公共产品时的“成高本、质量差，效率低等问题”而进行的一种制度选择。因此，公共企业所涉及的基础法律关系与一般市场主体有着质的差别，但又适用市场经济的部分规则。需要指出的是，在公共企业的市场化过程中，市场经济的相关规则并不是被简单的适用，这些规则往往根据需要而修正。例如，公共企业与公共产品接受者之间依然可表现为合同关系，但此时合同的关系的主体意思自治却受到严格的限制，公共企业成为被强制缔约的一方；同时，在公共企业参与市场关系时，企业与产品接受者之间依然存在价格关系，但此时的价格并不是由市场以及供求关系来决定，通常是由政府定价或限价。而当由于过渡消费及搭便车行为使企业无法获得足够的收益时，相关亏损亦不会由公共企业承担，而是由国家补足（补贴）。
　　（二）经济法是公共企业市场化的法律载体
　　1.经济法是公共企业市场化过程中的基本性法律规范。与一般企业不同，尽管公共企业参与经济活动也强调其效率等问题，但从企业设立的目的及其所提供产品的性质来看，其行为规范与一般市场化主体有着质的差别—其不以民商法作为参与市场经济的自我约束规则，而是以经济法作为其行为规范。这主要是由于在公共企业市场化过程中，民商法所提倡的意思自治、对价有偿等原则都无法实际贯彻。公共企业参与或退出市场均不是由企业自行决定，同时是否提供产品以及提供产品的多少亦不是由企业自行决定。在企业提供产品的过程中，其利益的实现也并不取决于产品接受者的意志或能力。
　　2.经济法为公共企业市场化提供法律保障。在公共企业市场化的过程中，国家—公共企业—消费者三者之间相互结合在一起。可以说，公共企业市场化的过程就是国家之手与市场之手共同作用于经济生活的经典模型。我们借市场之手来解决公共企业的效率问题，而又借国家之手来解决过度消费与搭便车问题。“现代意义上的经济法是应对‘市场失灵’和‘政府失灵’双重困境的产物，其基本假设是市场主体和政府具有有限理性”（赵万一，2012）。因此，经济法是可以满足公共企业市场化过程需求的法律制度。
　　首先，经济法理念与公共企业市场化相契合。享受公共产品带来的利益应该是一种宪法所保障的基本权利，国家为一般公众提供公共产品是一项重要的国家职能，其体现了现代社会国家职能中的以人为本的理念，而经济法作为社会本位之法，“其立足的社会本位观与社会公益的法益结构与公共产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值目标形成了实质性对接”（钟雯彬，2004）。因此，经济法在公共企业市场化过程中，其成为调整相应社会关系的主要法律规范。其次，一系列的经济法律规范共同完成对公共企业市场化的调整。由于公共企业参与市场化过程中出现多种主体之间的法律关系，既有表现为私法性质的经营者与消费者之间的消费者关系，也有表现为公法性质的国家与经营者之间的财政补贴关系及国家与经营者、消费者之间的市场监管关系。因此，保障公共企业的市场化运行模式，并不是某一个单一的法律规范所能完成，而是由一系列经济法法律规范综合后合力作用的结果。在对公共企业进行调整的过程中，必须针对公共企业的特点与公共产品的特点进行调整。
　　公共企业市场化的法律路径
　　从公共企业市场化的内容进行分析不难看出，公共企业的市场化需要一系列的经济法法律规范对其进行调整，而由经济法中的一个法律部门单独完成对其调整是不可能的。从经济法这个法律部门来看，经济法对公共企业市场化的调整存在着多部门的协调问题。
　　（一）财政法律的保障作用
　　在公共企业的市场化过程中，作为市场主体，公共企业追求其合理的市场收益成为企业的直接目标，因此，在公共产品提供的过程中，利益补足成为公共企业作为市场主体的必然要求。国家有义务在财政能力范围内承担对公共企业的利益补足职能，相关法律体现为预算法律制度，即财政补贴。分析公共企业接受的财政补贴的情况，我们可以发现，国家给予公共企业的补贴可分为两部分。其一是其作为提供公共产品的企业所接受的固定补贴，该项补贴应为财政预算的固定项目，基本上保障公共企业提供的公共产品满足一般公众的需要，即使没有公共产品被消费，政府依然要保障公共企业的基本运行需要；其二，针对于公共企业所提供的公共产品的实际数量所进行的补贴，这部分补贴应与公共企业与公共产品接受者之间的市场化行为相关，公共产品被消费的数量决定国家对公共企业补贴的额度。
　　（二）竞争法律的规制作用