税收促进西部扶贫开发的思考

　　【摘要】作为政府重要的宏观调控手段，现行税收政策在促进西部扶贫开发中存在所得税优惠为主，方式单一，政策力度不够；优惠门槛高，覆盖面窄等问题。必须以西部集中连片特困地区为试点，通过完善西部贫困地区的企业所得税优惠政策；深化资源税改革，扩大征税范围；降低西部投融资个人所得的征税税率；实现公益性捐赠的全额扣除等税收政策的优化设计，更好地推动西部扶贫开发更好更快发展。
　　【关键词】税收；西部扶贫开发；连片特困地区
　　一、引言
　　税收是政府筹集财政收入的主要来源，是保证政府扶贫开发工作顺利推进的资金保障，税收还是政府宏观调控的重要手段，通过税收政策的扶持和引导能推进西部扶贫开发的进程。税收要充分发挥好“输血”和“造血”的两大功能，更好地为西部扶贫开发服务。
　　2011年西部一般预算内财政收入10819亿元，其中税收收入7603亿元，税收收入占财政收入的70%。①充足的税收收入能保障政府西部扶贫开发顺利开展，西部税收占财政收入的比重还应继续提高，2011年西部税收占全国的比重为18.05%，非税收入比重占全国的25.11%。只有稳定的税收收入增长，才能更好地保证西部财政收入的规范、持续和有效增长。
　　当前对西部扶贫开发没有出台专门的税收优惠政策。2001年9月，国务院办公厅转发了《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国发[2000]33号），从五个方面对西部大开发税收优惠政策进行阐述。2011年财政部、海关总署、国家税务总局印发《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题通知》（财税[2011]58号），明确了新一轮西部大开发税收优惠政策。两轮促进西部大开发税收优惠政策的出台，吹响了波澜壮阔的西部大开发号角，也推动了西部扶贫开发的开展。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》第一次在政策保障层面明确提出税收政策，其中提出关税的免征是现行第二轮西部大开发税收优惠政策已经明确的；提出关于企业用于扶贫捐赠的扣除，现行企业所得税法也已经做了明确规定。没有专门针对西部贫困地区的税收优惠政策，不利于西部特别是西部集中连片特困地区产业结构优化和区域发展，不能更好地提高扶贫绩效。
　　通过文献整理发现，大量研究从不用角度对西部扶贫开发提出思路，但鲜有从税收角度去考虑扶贫开发。YaoandFan（2006）分析中国农村地区收入和财政不平等的演进，认为财政均等化不能满足地方实现责任的需要，就不能完成帮助穷人的目标。徐孝勇等（2010）提出西部农村扶贫工作取得良好绩效，打破制度性陷阱是西部扶贫工作的关键环节。姚予龙等（2003）提出西部地区要摆脱贫困，必须要坚持人口、资源、环境和社会经济的协调发展，特别要通过人类的积极活动实现生态环境的重建和恢复。曾松亭（2006）曾对贫困地区农村公共品的需求特征进行研究。
　　大量税收政策的研究论文中，鲜有专门对税收在西部扶贫开发的作用进行研究，现有研究集中在探讨税收促进西部大开发的作用上。肖育才（2012）等都肯定税收在西部大开发的作用，对西部大开发税收优惠政策进行评价，认为还需加大西部大开发的税收优惠政策，针对西部特殊地区建立特别税收优惠。熊冬洋（2012）提出通过资源税等税制改革来缩小西部区域经济发展差距。安体富等（2011）提出促进我国产业结构优化的税收政策应进一步扩大增值税征税范围，构建环保税体系等。林颖（2009）等发现西部经济所承受的税收负担率远高于东、中部地区。范玮（2012）提出要发挥税收在西部区域开发中的协调作用。
　　本文从税收角度全新审视西部扶贫开发，对现行税收政策推动西部扶贫开发存在的不足进行分析，通过税收政策优化设计更好地推动西部扶贫开发绩效。税收政策可以更好地引导、推进西部扶贫开发中产业结构的优化，提高西部招商引资的力度，促进西部科技创新，综合提升西部发展内涵和实力。
　　二、税收促进西部扶贫开发中存在的不足
　　（一）所得税优惠为主，方式单一，政策力度不够，体现不出优势
　　目前支持西部发展政策的主要是两轮西部大开发税收优惠政策，但西部大开发的税收优惠政策规定较笼统，全部以直接税为主，主要集中在企业所得税，基本没有涉及流转税，从行业（产业）的角度采用间接措施扶持西部的政策较少。目前主要采取降低税率、定期减免税等直接优惠方式，缺乏通过项目加计扣除、出口退税、成本扣除、加速折旧、亏损弥补、投资抵免等间接税收政策来扶持。直接优惠方式只有盈利企业才能享受到所得税优惠，而对非盈利企业，众多盈利能力较弱的中小企业作用不大，导致税收优惠政策的覆盖小。
　　（二）特色产业没全部进入鼓励产业目录，优惠门槛高，覆盖面窄
　　现行的税收优惠政策主要以国家发改委2011年6月发布的《产业结构调整目录（2011本）》为指导。新的产业目录把民族药物开发生产、生态旅游、民族风情业等作为鼓励类产业，有利于西部发展。但由于该目录是面向全国的，没能把西部地区的一些特色产业如少数民族蜡染制造和清真食品开发等特色优势产业纳入鼓励类目录。西部这些特色产业虽然规模不大，但是发展好能直接造福贫困地区。
　　现行政策对国家鼓励类产业企业规定，其主营收入必须占企业总收入的70%以上才能享受优惠，政策门槛过高，使得企业放弃多元化经营战略或对辅业进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构。由于税收优惠政策限制条件多、门槛高，使得覆盖面过窄，西部真正能享受优惠的企业不多，影响了税收政策作用的发挥。
　　（三）资源税改革不到位，财政贡献小且不利于资源环境保护
　　我国现行资源税，对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿6种矿产品和盐征税，对其他大部分自然资源都没有征税。征税范围的有限性在很大程度上限制了资源丰富的西部地区依靠资源税增加财政收入的能力。2010年6月1日，新疆率先开始原油、天然气从量改从价征收的资源税改革，尽管2010年12月1日起，新疆资源税改革政策在包括内蒙古在内的西部12省（区）实施，2011年1月起新的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定石油、天然气全国推广从价定率征收，但煤炭等其他资源品还是用从量定额计征，不做调整。资源税改革不到位，如贵州省丰富的煤炭资源不能转变为财政优势，地方支柱税收少。资源税征税范围过小（基本属于矿产资源税）资源的稀缺性没有通过税收得以体现，导致西部资源过度开采，生态环境破坏严重。现在西部各地由于资源税收入对财政贡献小，为了加强资源管理加收煤炭调节基金、矿产资源使用费等各种非税收入，名目繁多、管理混乱，资源税改革破局，势在必行。
　　（四）民间投融资税负较重制约西部发展