农地由细碎化走向规模化的制度优化及路径

　　摘要：农地经营权资本化既是促进农地规模经营，转变农业增长方式的现实选择，也是实现农地流转机制创新及其效率增进的客观要求。论文在对农地经营权资本化发展内涵分析的基础上，探究了农地经营权资本化驱动农地规模化的内在机理，从模式诞生背景、模式主要特征、模式实践效果等层面，对比分析了以农村土地股份合作制、农村土地使用权信托、农村"土地银行"等为代表的几种农地经营权资本化运作模式的特点，提出通过培育农地经营权资本化的有利环境，来克服农地制度变迁过程中的路径依赖，加速农地规模化。
　　关键词：农地经营权；资本化；规模化；土地股份合作制；土地银行
　　中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1009-9107（2013）05-0022-07
　　国内外实践证明，农地规模化经营是实现农业现代化的必由之路。改革开放以来，以均田承包为主要特征的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，带来了中国农业生产的迅速发展和农民收入的快速提高，使得中国在较短时间内实现温饱问题的根本解决。但是随着这一制度效应的逐渐释放，与之相随的农地细碎化经营、难以与市场接轨、比较效益低下等问题渐露端倪，并已构成新时期提高农民收入和农产品竞争力的障碍。尤其是农地的细碎化对先进机械设备与技术的选择应用、土地综合产出率和全要素生产率提升、粮食生产的规模效应、农业结构调整都产生了显著的负面影响[1-6]。由于农地细碎化与历史上土地小额出卖和分割继承，现有的农地产权不清、农地交易成本过高、农户兼业化、市场多变性、定价机制缺失等密切相关[7，8]13-21[9-12]，是在政治、经济、技术、制度、人口、生产力、地理环境等多种因素共同作用下出现的一种合乎理性选择的结果。因此，在中国，农地经营从细碎化到规模化的转变异常艰难。尽管党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出："加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。"，但在总体水平上，农地承包经营权市场流转发生率仍然偏低。当前，基于公平而导致的农地细碎化与基于效率而要求的农地规模经营之间的矛盾日益突出，迫切需要制度回应；而通过完善农地承包经营权自愿流转制度和建立有效地支持政策体系，显然是可供选择的制度安排[13-16]。当然，制度框架的设计和政策体系的建立，需要在极大化激励农户和极小化改革风险之间进行相机抉择，这无论是从理论层面探究，还是从实践层面运作，都极其困难。基于此，本文从农地经营权资本化的视角，探讨农地由细碎化向规模化转变的驱动机制及其实现路径。
　　一、农地经营权资本化的提出及其发展内涵
　　《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定："国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。"《物权法》第十一章规定："农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。"十七届三中全会审议通过的《决定》指出："要稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。"2011年底召开的中央农村工作会议指出："土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。"由此可见，从制度设计和政策制定层面看，国家始终坚持和保证了农地集体所有制的价值取向。我国目前实行的集体所有、家庭承包经营，所有权与经营权分离的农地产权模式，尽管还存在所有者主体地位虚置、所有权安全性不强、经营权边界划分不清等问题，但国家各项农地政策出台，始终是在坚持和肯定农地集体所有制基础上，从农地承包经营权内涵界定、性质划分、权能实现、利益保障、市场流转等方面予以改进，以维护农户承包利益，保障农户农地经营权能，弥补现有制度缺陷。显然，农地规模化程度提高很难依靠所有制变革来完成，其不符合我国人口多、耕地少，人地关系高度紧张的国情。以私有化实现农地规模经营，面临绝大多数农民将失去土地、失去生活和就业保障的风险，这既不符合"耕者有其田"的制度设计初衷，也很难为广大农民所接受。
　　在此背景下，农地经营权资本化既是促进农地规模经营，转变农业增长方式的现实选择，也是实现农地流转机制创新及其效率增进的客观要求。"农地经营权资本化"是指通过建立规范的流转市场和完善的政策体系，把一直以来位处资产评估机构视野之外的农地经营权纳入市场化的价值表述体系，并在市场经济条件下，由农地承包经营权的享有者自由决定是否转让农地经营权以及以何种价格何种方式进行转让，并实现其财产权利的过程。农地经营权资本化变农户有形的农地经营权为无形的资本收益权，把潜在的生活保障转化成了现实的经济来源；在不改变农地承包关系的前提下降低了农民从事非农活动的机会成本，解决了农业现代化进程中农地资源和其他生产要素的优化配置问题。
　　二、农地经营权资本化驱动农地规模化的内在机理
　　实践中，不论是土地供给方还是土地需求方，其首先考虑的是通过农地经营权资本化运作能否获益，获益多少等问题[17]。为此，我们构建农地经营权资本化的成本收益理论模型，来分析农地经营权资本化对土地供给方和土地需求方决策的影响，以及其驱动农地规模化的内在机理。