普通本科院校教学质量管理：外部环境视角(2)

　　这种政府对大学“只管控不治理”式的管理，不但使学校制度陷入到“政校合一”、“管办不分”的境地，影响了我国现代大学制度的建立和实施，而且使大学望“权”兴叹，无心无力办学，最终影响了教学质量和人才培养质量的提升。

　　（二）经费来源

　　政府是高校的主要管理者，也是高校的主要投资者。政府承担筹措资金的主要责任，不断增加教育拨款，鼓励多方投资，促使并形成教育经费来源的多样化，这既是联合国教科文组织的要求，也是世界各国的普遍做法。但是，目前普通高校（特别是省属普通高校）教育经费来源的多样化尚未形成，而且已获得的经费可以说是捉襟见肘。

　　首先，政府投资不足。1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出：“到本世纪（20世纪）末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%，国务院有关部门要制定相应的政策措施和实施步骤，认真加以落实。”但多年来，这一目标一直没有实现。尽管2012年教育经费首占GDP4%，但专家称资金并不宽裕[4]。21世纪初，为了应对大众化高等教育引起的基础设施不足的窘境，各高校均通过向银行贷款的方式，以解燃眉之急。以甘肃为例，有关方面的调查显示，“近6年来，甘肃高校为改善办学投入的60.75亿元中，中央投入2.88亿元，省财政投入3.95亿元，两项合计只占投入总额的11.24%；而各学校的贷款高达37.09亿元，占总额的61.05%……个别学校甚至资不抵债，随时面临破产危机”[5]。其次，省属普通高校自身融资能力极其有限，教育经费来源渠道狭窄。通过市场筹措、社会捐资、学术项目等方式获取的经费微乎其微，多元化筹措教育资金的格局尚未形成。再次，省属高校学费标准相对较低。尽管在高等教育成本分担中个人和家庭负担过重，但是与同一地区其他高校相比，省属高校学费标准相对较低。从目前甘肃省的情况来，省属普通本科院校的文科学生每生每年学费3800元，省属三本院校的文科学生每生每年学费9000元，省内部属院校的文科学生每生每年学费4800元。最后，高校内部管理不尽完善，成本与风险意识淡薄，缺乏监督机制，对有限的经费缺乏科学规划，存在盲目投资、重复和低效益建设的现象。

　　诸种状况，使学校深深地陷入到吃饭财政与教学建设的两难境地，为了保民生、保稳定，学校不得不削减教学建设经费，减缓教学改革步伐，于是就给教学质量的提高带来了巨大的困难。

　　（三）社会环境

　　改革开放的不断深入和市场经济的逐步发展惠及各行各业，高等教育也概莫能外，经济社会发展的巨浪把高校从社会的边缘推向了社会的轴心，高校从与世隔绝的“象牙塔”走向纷繁复杂的“大千世界”。与此同时，“市场至上”的行为准则、“追求利益最大化”的价值取向，不可避免地将大学“商业化”，有形的商业行为和无形的功利思想充斥于大学校园和师生们的头脑，昔日的“天之骄子”已经失去了高贵的光环。因此，在求学期间，一部分学生成为“网上一族”，整天沉溺于上网，无心学习；一部分学生成为“打工一族”，经常逃学逃课、无力学习；甚至还有一些学生把商业的价值原则渗透到日常工作和生活之中，不择手段地跑班干部、跑党员、跑优秀、跑成绩。有专家指出：“大学的商业化对学生的专业选择、课程选择、就业选择和人生道路选择都产生了重大影响。”[6]昔日以“教书育人”为天职的部分教师们也不可阻挡地被卷入到“商业化、功利化”的洪流中，以致出现了“教授不教、讲师不讲”、“抄袭论文、学术失范”的不良行为。“一些教师对工作的选择上也产生了偏差，他们视科研为名之所在、校外活动为利之所在，把主要精力放在了科研与校外活动中，忽略了教学职责和对学生的关爱，忘记了‘师垂典则，范示群伦’的神圣职责。”[6]甚至，把学术行为变为经济利益的言行，驱使学术走上了商业化的道路。教学单位为了获取更多的经费，想方设法、不惜影响本科教学工作而专注于开展创收活动。可见，纷繁复杂的社会环境及多重价值的冲击，使大学丢失了自我意识，使大学人轻视了其学术活动和人才培养的社会价值和意义。

　　二、治理外部环境，增强学校教学质量管理效用的对策选择

　　（一）政府必须转变观念，依法宏观管理学校

　　在对高校的管理中，政府的职能是依法宏观管理，而不是强制的行政管制，政府应变统治学校为治理学校，指导帮助学校建立科学的管理体制，搭建良好的办学平台，通过先进的管理手段，把高校送到预定的、良性的运行轨道上。

　　一是建立健全法律制度，规范政府对高校办学自主权的干预，“政府干预限于公共领域中的大学外部事务，止于教育自由、大学自治与学术自由”[7]。建议对相关法律中关于高校办学自主权规定不清楚、不确定、不充分的地方，进行修订完善，通过立法明确高校和政府的权限，使高校真正成为拥有办学自主权的学术自治机构。政府只在宏观层面和方向性问题上加强对高校的管理和引导，不要在内部治理上设卡阻挠或肆意干涉，更不要对高校贴一些三六九等之类的标签，限制高校的公平竞争和自由发展。二是政府要切实转变观念，树立“治理”理念、“法治”思想和“服务”意识，科学处理管理与服务的关系，成为“有限责任和无限服务”政府，不要把对高校的管理职权仅仅局限在行政审批权上，“政府对高等教育管理应该实现四个转变，即由管理控制转变为管理服务，由直接管理转变为间接管理，由刚性管理转变为柔性管理，由具体的微观管理转变为整体的宏观管理”[8]。政府通过立法、拨款、规划、政策指导、信息服务、教学评估等手段，对高校进行必要的、适度的宏观管理。三是政府牵头建立由高校利益相关者共同参与治理大学的管理体制，促使高校实行“利益相关者管理”的范式，建立起由教师、学生、行政管理人员、政府、出资者、家长、校友、社会公众、媒体等构成的利益相关者群体，共同参与大学治理。四是政府要充分发挥质量工程和教学评估的驱动作用，把高校从规模扩张的外延式发展引向以质量提升为核心的内涵发展轨道上来。近年来，国家实行的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”和“普通高等学校本科教学水平评估”工作，可以说是加强高校教学工作、增强教学管理、提高教学质量的两把“利剑”。充分发挥好这两项工作的作用，不仅是转变政府管理职能，提高宏观管理效能的必然要求，也是重塑高校质量管理理念和构建质量管理机制的强大内驱力。

　　（二）政府必须依法加大经费投入，着力解决学校负债发展的严峻问题

　　在科学规划的基础上，政府要依法加大对普通本科院校的经费投入力度，通过各种方式鼓励社会捐助学校，开辟多样化的经费来源渠道，帮助学校走出负债发展的困境，扶持学校走向专心致力于教书育人的路径。

　　一是政府要强化高等教育经费主要承担者的角色和责任，提高在教育成本分担中的比例。严格落实《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》和《高等教育法》的规定，实现并不断提高教育投入目标，为高校提供足额的财政拨款，充分发挥高等教育经费投入的主渠道作用。

　　二是政府要高度重视普通本科院校举债发展的严峻问题，采取切实措施防范高额贷款对政府（连代责任）、高校（债务扩大、入不敷出、资金链断裂、日常运行无法维系，引发生源不足、教师流失的风险）和银行（金融风险）的逾期风险。一方面，要依据我国高等教育投资体制，“各级主管部门应该根据正常生均经常性成本支出剔除学费收入后的差额按实际学生人数划拨给高校，确保高校的正常运转；政府应加强对高校重大投资项目的宏观管理和贷款项目的重点关注，对经过充分论证的重大投资项目由财政安排专项资金，如征地、拆迁、校舍建设等”[9]。在保障高校正常运行的基础上，帮助学校化解债务，减轻负担。另一方面，政府要加强对高校经费的有效管理，加大监管力度，保证经费的合理使用，最大限度地发挥已有经费的使用效率。同时，应该防止高校的不良贷款、盲目投资、重复建设和低效益建设现象。