我国农业环境污染的现状和成因及治理对策

　　摘要：本文分析了改革开放以来我国农业化学品投入量大幅增加所产生的农业污染问题的现状，认为农业污染的形成与农业产业政策、城乡经济结构、污染治理资金、环境综合管理、农业环境政策、污染治理法律以及农民环境意识等因素有关。为有效解决农业污染问题，需采取以下措施：农业-环境政策一体化、建立环境友好的农业技术体系、实行流域的综合管理、增强农业污染环境管理能力、加大农民环境教育力度以及建立农业环境保护立法。

　　关键词：农业面源污染；种植业；化学投入品；污染治理；环境教育；环境保护立法

　　农业污染具有非点源性。点源和非点源的划分是美国《清洁水法案》（CleanWaterAct）针对水环境污染时所提出的概念。美国清洁水法修正案（1997）对非点源污染的定义为：污染物以广域的、分散的、微量的形式进入地表及地下水体。EPA（2003）指出点源是指任何容易发现的、具有一定空间限制的污染源，如管道、渠沟、河道、隧道、井口、动物集中饲养设施等，凡是不符合点源概念的污染源统称为非点源。大量研究将点源和非点源污染的称呼应用到其他的环境污染问题中，如土壤和大气污染。国内部分学者也将非点源污染称为面源污染。非点源污染通过溶解的和固体的污染物从非特定的地点，在降水（或融雪）冲刷作用下，通过径流过程而汇入水体，并引起水体的富营养化或其它形式的污染。由于农业污染起源于分散、多样的地区，地理边界和发生位置难以识别和确定，随机性强、成因复杂、潜伏周期长，因而防治十分困难。农业生产中过量和不合理地使用农药、化肥，规模化畜禽养殖的畜禽粪便，以及未经处理的农业生产废弃物等，都是造成农业非点源污染的直接因素。

　　随着工业点源污染治理强度的增加，农业非点源污染已成为中国水污染的主要根源和空气污染的重要来源。世界银行的报告指出，中国地下水有将近一半被农业污染源污染，严重威胁着中国、尤其是中国农村地区的饮用水安全问题。2010年2月6日环保部公布的《第一次全国污染源普查公报》显示全国农业污染物排放对水环境的影响较大。2007年农业排放的化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万t、270.46万t和28.47万t，分别占到全部排放量的43.71%、57.19%和67.27%。污染的逐渐形成及加剧对农业赖以发展的生态与环境基础构成了较大威胁。中国正面临着以最短缺的资源承载着最大量人口的严峻状态，人口-资源环境-农产品供给的矛盾将更加突出，未来农业发展不容乐观。此时，认识农业污染的成因具有重要意义。

　　1、农业化学品投入及污染现状

　　改革开放以来，中国进入了经济转型期，国民经济经历着较为快速的增长，农业也得到了较快的发展。根据《中国统计年鉴2011》的相关数据，1978—2010年，农业总产值由1118亿元（当年价）增长到36941.11亿元，年均增长11.55%，其中年增长在10%以上的有18年，负增长的有3年。研究表明，农业增长与劳动力、土地、化肥、农业机械等生产性投入有关，也与国家财政支持、农村经济制度、农业技术进步等因素密切相关，其中，化学品对农业经济增长具有重要贡献。表1是农业国内比重及农产品进出口贸易比重对照表。贸易自由化程度逐渐提高是中国经济转型的重要特征之一，1978—2010年，第一产业增加值占国内生产总值的比重由28.4%下降到10.2%，农产品进出口额占进出口总额的比重由16.95%降低到4.09%。同期农业贸易开放度不断提高，农产品进出口总额占农业总产值的比重由13.98%提高到22.35%，中国的农业部门加速融入世界农业贸易体系已是不争的事实。但是，这一时期农业对化学投入品的需求增幅更大，单位播种面积化肥施用量由86.72kg/hm2提高到346.15kg/hm2，农药使用量则由1990年的5.12kg/hm2提高到10.94kg/hm2。农业对农药、化肥、杀虫剂、除草剂等有较大的依赖，化学品的合理使用可有效预防各种病虫害，提高农产品的产量与品质，还可以保持土壤养分与土地肥力。化学品的不合理使用甚至滥用会使温室气体的排放量和进入水体及土壤的污染物（养分、农药等有机污染物）的数量大量增加，会引起对流层臭氧的破坏和湖泊及河流的富营养化。此外，相关研究还表明，粮食生产的化肥利用效率并不高，这不仅是影响粮食产量进一步提高的主要障碍，也是造成农业面源污染的重要原因。由此可见，化学品使用所引起的环境污染问题不容忽视。

　　中国目前已是化肥、农药的使用大国，化学品使用引起的农业污染问题引起了社会的广泛关注。化肥的过量与不合理的施用导致土壤中形成大量无机物残留,使农产品重金属含量超标，水质遭到破坏；农药在农产品中的残留危害人类健康，导致水体富营养化，对野生动植物种群构成威胁；不易降解的农膜残留在土壤中，影响耕地理化性状和通透性，同时分解产生有毒物质，导致土壤肥力下降。CCICED（2004）认为中国每年在粮食和蔬菜作物上施用的氮肥，有大约17.4万t流失，其中接近一半的氮肥从农田流入到长江、黄河和珠江，对当地和全球环境及生态系统功能产生严重的影响。以太湖、巢湖、滇池为例，进入并滞留于巢湖中的污染物分别有49%—70%的总氮和40%—52%的总磷来自农业污染。滇池流域的总氮和总磷负荷中，农业污染贡献率分别为33%—53%和30%—58%，相当于1.2多万t化肥直接流入滇池，占滇池流域年均化肥用量（10～12万t）的10%左右，构成非点源污染中氮、磷的主要来源。太湖水体富营养化的总氮贡献率中，农业、生活、工业废水污染分别占59%、25%、16%，总磷贡献率中，农业、生活、工业废水污染分别为30%、60%、10%。每年进入长江和黄河的氮素中，分别有92%和88%来自农业，特别是化肥氮约占50%。

　　2、农业污染的成因

　　2.1粮食安全保障与产业政策

　　（1）粮食安全保障压力。粮食安全政策是造成中国农业污染的深层原因。中国人多地少，国内粮食供求平衡压力大，粮食安全一直是政府农业政策的核心内容。我国在发展农业生产上所追求的目标主要是高产，建国以来粮食不断增产，这在很大程度上归功于科技进步和制度创新，科技进步的贡献之一就是提供了品色多样的现代农用化学投入品，如农药、化肥、农用塑料薄膜等。目前化肥、农药尚无更好的替代品，为了保证粮食供应及粮食安全，高水平的农业投入，尤其是化肥和农药的投入将不可避免。如果没有有效的控制措施，与农业投入相关的农业污染问题也会更加严重。

　　（2）产业支持政策。国内的一些产业支持政策（如农用化学品生产与使用政策）也导致了化学品使用的增加。以化肥产业为例，早在20世纪60—70年代，中国政府就以补贴等形式鼓励国内化肥生产企业的发展。为了鼓励粮食生产，政府也曾经对农民使用化肥给予相应的补贴。20世纪80年代家庭联产承包生产责任制以后，农民的生产积极性上升，对化肥的需求增加，刺激了国内化肥工业的发展，同时化肥进口也逐渐增加。中国入世以后，国内市场的化肥价格逐渐与国际市场接轨，农民可以更容易地以较低的价格获得化肥，这有利于中国农民参与国际农产品市场的竞争，但同时也意味着化肥更便宜，农民在其他条件不变的情况下会使用过多的化肥，对环境的压力更大。有研究发现，国家对化肥行业的价格管制政策以及国家对农民实施补贴的财政支农政策导致了化肥要素市场扭曲的存在，进一步对化肥农业面源污染物排放有显著的激发作用。

　　2.2城乡分割的二元结构

　　建国时优先发展重工业的赶超战略、限制农民入城的户籍制度以及长期以来的工农产品价格剪刀差等城市偏向政策，使得中国的二元结构表现得十分突出，其实质在于城乡不平等。中国特定城乡分割二元结构的存在，可能是农村非点源污染问题日益严重的深层原因。主要原因有：①城乡割据加剧了农村人口与资源环境之间的紧张关系；②迫于生存压力的农民为过量使用化学品，忽略了农业污染的产生及控制；③小规模农业生产增加了污染的控制难度；④农村青壮表11980-2010年中国农业发展状况劳动力大量外流不仅对农业生产造成了影响，而且使农村居民的整体环保意识降低；⑤二元经济结构下农村的环保问题长期受到忽视，这是农村环境污染失控的一个重要背景。

　　2.3农业污染治理资金投入不足

　　国家财政对污染控制的资金投入“重点源、轻面源”，对农业非点源污染控制的资金投入严重不足。根据国家环境保护“十.五”计划，“十.五”期间国家用于环境整治的财政资金为7000亿元，占GDP的1%，其中2700亿元用于水污染的治理。这些投资主要用于污水处理厂及其配套工程建设，对农业非点源污染源头的控制行动计划投资甚少。而且，财政对污染控制的资金投入“重城市、轻农村”，城乡分治战略使城市和农村之间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要表现为城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上的严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村聚居点分散，基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依靠财政资金。但乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，难以建设污染治理基础设施。这就造成了农业污染日趋严重的后果。

　　2.4缺乏对流域环境的综合管理

　　近年来，中国的水问题日益呈现出流域性特征且不断加重。这些问题突出表现为：复合型水污染及其在流域内的转移，综合性水资源短缺与饮用水安全、水利水电等工程引发的流域性生态服务功能减低和经济损失，由水旱灾害和污染事件等构成的综合性流域涉水灾害等。全球变暖的趋势更加剧了上述问题，增加了水问题未来的不确定性和风险。

　　中国很多跨行政区的河流上游和下游贫富悬殊，经济发展水平差异极大，污染问题纷乱复杂，存在着上下游、干支流、水质水量、各利益集团间的相互冲突。目前对水污染的治理基本上都是地方各自为政，政府还没有介入其中并承担起主要流域的管理职责，因此，农业污染控制缺乏流域内的统一规划和管理。往往是下游控制好了，但上游没有进行有效控制，直接影响了下游的控制效果。省与省、市与市、县与县交界的地区污染特别严重，都不愿意承担公共流域污染治理的责任。如果没有正确的治水思路，我国的流域性水问题将会成为影响流域可持续发展的瓶颈因素。

　　2.5农业与环境政策的脱离

　　农业与环境政策的脱离，是指农业政策制定过程当中仅仅或者主要顾及农业自身的发展而没有或较少考虑到农业政策实施后对环境可能造成的负面影响，农业政策的制定没有将环境因素考虑进来。例如，农用化学品使用补贴政策可以降低农民生产成本，但补贴可以刺激农民更多地使用化学品，进而对环境造成污染。

　　再以畜牧业为例，近些年我国畜牧业得到迅猛发展，大大改善了市民的“菜篮子”，提高了人民群众的生活水平。在大、中城市周边建设的一批规模化畜禽养殖场以及畜禽专业养殖区、专业村和专业户，产生的大量畜禽废弃物不能充分利用并随意排放，对大、中城市区域环境和农村生态环境造成巨大的压力，对水体、空气、农田生态形成污染。比如，湖南省作为养殖大省，在粪尿污染上已处于超负荷状态，汞金属超标严重，固体悬浮物和大肠杆菌对水体的污染达到严重超标的级别。云南洱海流域的规模化养殖占全州的57.25%，在畜牧业快速发展的同时，也使流域区内畜禽粪便产出率占到了全州的17.5%[17]。可见，对养殖污染的处理和养殖规模的控制亟待进行。

　　污染产生的主要原因之一就是畜牧业产业政策与环境政策脱节，主要表现在两个方面：一是政策制订环节上的脱离。大力发展畜禽养殖业是农业部门的政策目标，但环境保护不是其核心职能，因此畜禽养殖污染防治在其政策目标中没有得以充分体现。此外，过去农村和农业的环境保护职能不在环保部门，环保部门主要加强了城市和工业的污染防治，畜禽养殖污染也没有被纳入其污染防治的重点内容。这样，畜禽养殖的环境管理在强调产业发展的背景下，出现了所谓的“政策真空”。二是政策执行过程中的脱离。在政策的执行过程中，政策制订上的脱离不断被放大，在基层环境管理中，农业部门支持包括畜禽在内的农业发展的职能非常明确，但是，环保部门包括畜禽养殖业污染在内的农村环境管理问题却缺乏相应的职能和手段，畜禽养殖业的污染防治与环境管理相当薄弱。因此，农业与环境政策的脱离造成了农业污染的形成。