流动人口服务管理体系的缺陷及完善建议

　　摘要：由于认识差异、体制障碍以及改革程度的不同，各地在流动人口服务管理体制机制创新、流动人口公共服务体系的建立等方面进展不一，区域间、城乡间缺乏协调统筹，致使工作发展不平衡，影响了流动人口计划生育公共服务均等化的实现。从公共管理的视角看，流动人口计划生育服务管理体系的建设是整个社会建设和管理的一部分，不能脱离社会管理的“大盘”单打独斗，不仅要有20字方针为纲领和原则，还要将流动人口计划生育服务管理作为政府基本公共服务的重要组成部分，在城乡一体化的大框架下，以实现基本公共服务均等化为目标，从制度、组织和机制三个层面自上而下地统一制定可操作性规划，全面推进流动人口的社会融入。

　　关键词：流动人口管理流动人口服务体制机制

　　从总体上看，近年来各地流动人口服务管理体系的构建和完善取得了积极成效，但目前这一工作仍处于摸索和起步阶段。各地现有的流动人口服务管理体系还很不成熟和完善，仍有极大的改进和提升空间。根本性缺陷在于政府社会管理的缺位，即“村民”到“农民工”或“单位人”到“社会人”身份的转变以后，城乡一体化的社会管理体制尚未建立健全，在政府与流动人口之间，政策供给和需求错位、不对应。

　　一、流动人口服务管理体系的缺陷

　　（一）体制性缺陷——服务管理体制滞后

　　现行的流动人口管理模式是一种以属地化为主要特征的静态管理工作体制，基点定位于“单位人”。但随着人口的流动性不断增加，人户分离现象日趋增多，原有管理户籍人口的制度设计对“社会人”逐渐失去调控力度。静态管理体制已经显示出强烈的不适应性和滞后性，行政控制能力弱化。主要表现在，由于流动人口数量大、流动频率快，政府相关部门在信息采集、跟踪管理和引导监督等方面的投入十分巨大，服务管理成本不断加大，致使流动人口服务管理绩效呈下降趋势。①调查表明，虽然多数现居住地已设置专门的流动人口服务管理机构，但其体制百花齐放、多样无章，基本处于摸索和试行阶段，亟待规范和完善。

　　（二）机制性缺陷——服务管理机制不健全

　　虽然流动人口服务管理的模式多种多样，但是由于重管理、轻服务，或者服务管理手段缺失，使服务管理机制的运转不完整。具体表现在，以房管人、以业管人、以证管人的流动人口管理模式在全国成为主流，许多地方落实了网格化管理的责任机制，在流动人口的信息搜集、管理部门对流动人口的区域控制等方面得到了加强。但不可否认的是，这种管理方式过于强调对流动人口的治安防范，信息难以统筹，更难以与公共服务部门协调。而且，这种管理模式的实施要求服务对象具有基本稳定的住所，对工作生活不固定或流动空间较大的流动人口，这种管理模式鞭长莫及。对流动人口基本公共服务均等化不到位，使流动人口的城市融入受限，造成整个流动人口服务管理机制的运转不闭合、不严密，有效的流动人口服务管理机制亟待完善。

　　（三）信息性缺陷——信息采集和共享手段缺失

　　由于人口流动的广泛性和不确定性，使各地对实有流动人口数据的掌握成为做好流动人口服务管理工作的瓶颈。据联合国人口基金第六周期项目县流动人口调查，在流动人口服务管理的各项工作中，摸清流动人口底数是各地投入人力、精力、财力最多的一项工作。这充分反映出这项工作的难度，也说明我们的工作还处于“四处找人”的被动阶段。而且，由于各地信息化建设发展不平衡，责任不明确，流动人口信息交换平台的实效性较差，流动人口信息采集难的突出问题并没有从根本上解决，很多网上查询信息得不到及时回复，使得流动人口服务管理对象不清，落不到实处。人口计生与公安、工商、民政等部门之间的流动人口信息共享渠道不够畅通，导致各部门流动人口信息重复收集且不对接。

　　（四）资源性缺陷——服务管理经费投入不足

　　目前尚未建立财政专款保障制度，一些现居住地在劳动就业、教育培训、子女入学、生殖健康等方面，无论是公共财政预算安排还是服务内容，都缺乏对流动人口需求的满足。在城乡二元结构下，城市体系对农民工的制度安排丧失，或者说是极端薄弱。尽管2003年财政部、劳保部、公安部、教育部和人口计生委五部委联合下发《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》，但有些地方没有合理核定用于流动人口服务管理的支出成本，没有将涉及流动人口服务管理经费足额纳入地方正常的财政预算支出范围，有的地方尽管纳入但其标准不足户籍人口的50%。流动人口服务管理经费的欠缺，将直接影响流动人口基本公共服务均等化的推进。

　　（五）服务性缺陷——保障性服务措施的覆盖面有限

　　为流动人口提供均等化的基本公共服务，是保障流动人口基本权益，促进流动人口城市融入的重要举措。尽管政府多方努力为流动人口在城市的生存和发展创造条件，但总体来看，向流动人口提供的保障性服务措施的覆盖面依然有限。

　　近年来北京市某区流动人口调查发现，从流动人口的角度看目前他们所面临的主要困难，排在第一位的是“收入太低”，其次是“居住困难”，第三是“没有社会保障”。其他困难还包括“子女入学困难”、“没有固定的经营场所”、“办事手续复杂”等。综合起来，经济、住房和社会保障是困扰流动人口的三大难题，也是政府改进和完善流动人口服务管理的着力点所在。