我国公共行政改革存在问题和解决方法

　  【摘要】当代中国行政改革处于全球化的大背景下,其行政改革遇到诸多的困境与障碍,其根本性的原因应当是:当代我国在从传统行政向公共行政的转变过程中存在着比较严重的制度短缺现象。为克服相关的行政改革困境,以制度创新作为行政改革的目标取向以及借此夯实行政改革的基础应是致关重要的。同时针对行政改革的问题，提出一些行之有效的解决方案来促进中国公共行政改革的发展。

　　【关键词】行政改革困境分析社会化制度因素

　　一、我国公共行政改革概况

　　（一）政府的自利性与公共服务性。从理论上说,政府是一个纯粹的公共领域,政府所承担的公共产品供给往往具有不可替代性,是管理社会公共事务所必需的。同时,消除外部效应,保证市场竞争的公平性和公正性也是政府为公众服务的表现所在。政府是社会中最大的公共部门,它支配着大量的公共产品,而这些产品究竟是为公众服务还是为自己谋利益,很大程度上取决于政府官员的选择行为,因而政府又可以成为掌权者谋取私利的工具。基于政府自身的利益便产生了以权谋私和滥用公共权力的问题,导致寻租行为和外部效应扩大化,破坏整个社会发展的公平性和公正性,特别是企业家政府理论强调的利益自我性,更使政府特别强调满足自身利益而非公共利益。我国行政改革的目标,就是要强调政府的公共性和服务性,使政府成为市场"游戏规则"的制定者、社会发展的调控者,同时强化对政府以权谋私行为的监督和制约。

　　（二）强政府还是弱政府。这个问题最早源于后发展中国家现代化过程中政府作用的分析。亚洲"四小龙"的经济腾飞表明,后起的工业国家和地区只有在强大政府既有权威又具有卓越的政策制定和政策执行能力的基础之上,才能促进本国经济快速发展。一个有权威的政府在本国经济改革和经济发展中将发挥重大作用,中国的行政改革与经济体制改革紧密相联,且互为前提,因此更需要一个有权威的政府来推动改革顺利进行。但也必须考虑到,如果政府过于"强",则会压抑整个社会的创造力,导致市民社会第三部门的萎缩,不利于整个社会自治程度的提高。从长远来看,政府必须随着经济的增长和社会的进步而逐步降低自身功能的强度。否则,政府就会成为经济发展的障碍,就会阻碍经济发展和社会进步。

　　（三）公务员的政治中立性还是政策响应性。最早缘起于美国学者古德诺的"政治一行政"两分法,他最初的构想是把政府活动简单地归结为政治活动(制定政策)和行政活动(执行政策)两部分。也就是说,政府活动中存在价值中立的类似企业的活动,行政改革提倡企业家政府理论,大量吸收企业管理的经验、技术与方法,给管理者较大的灵活性和决策权,用企业精神引导和管理政府公营部门,强调所谓"政治中立"。但实际上,即使在西方国家也存在政党分肥的问题,价值中立是完全不可能的。中国的行政改革要避免步入这种困境,关键是如何坚持党的领导,政务类公务员和事务类公务员如何坚持贯彻执行党和国家制定的大政方针和政策,在党的领导下努力开展工作,同时保证公务员对党的政策的高度响应和执行过程中的价值中立。

　　二、我国公共行政存在的问题

　　当前我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

　　（一）体制环境等方面因素的约束,在引发体制变革能力不足的基础上,也严重制约了政府行政改革的进程。作为政府的一场自我革命,行政改革持续不断的进行就表明了我国政府力求制度变迁的强烈愿望;然而,实际变革中的种种约束却使政府的这种变革能力受到了多方面的制约,结果,改革步伐过小,而且也无法在短期内取得较大成果。由于改革的收益无法立时显现,这样也就势必会给现有的财政收支形势带来巨大压力。在巨大的财政压力面前,政府行政改革的的举步惟艰也就不难理解了。

　　（二）中央与地方政府间的博弈,又使得行政改革方案易于扭曲变形,并最终影响到政府行政改革工作成效的取得。由于行政改革的制度供给主要来源于中央政府,地方政府作为制度的接受者只能处于被动与服从的地位;再加上中央与地方政府间本身利益上的差异性,因此,在实际工作中,两者难免不了要相互博弈。结果,改革中,中央政府规划得十分科学的方案在实践中却往往难以获得令人满意之成效。

　　（三）行政改革的有序推进难以得到其他配套改革措施的有效配合。众所周知,行政改革的顺利推进除了需要政治体制与经济体制改革这些制度环境的配合外,作为一个复杂的系统工程,其本身还必须要与工资、人事、财政、价格、国有企业等改革联系起来才能有效地开展。然而,上述这些领域作为各种利益矛盾的集中地,不仅堆积的问题积重难返,而且改革的敏感度与难度也极大。尤其是在政府行政改革的同时就启动这些领域改革,极易激发社会动荡。因此,相对滞后的其他配套工程的改革的难以同期启动,也势必会无形中制约行政改革的规范有序进行及其相关成效的取得。

　　（四）精简与分流的两难障碍。作为理性的经济人,政府雇员追求预算约束最大化造成的机构膨胀不仅带来了财政上的巨大压力,而且也易于导致行政效率低下,于是"精简"也便自然而然地成了行政改革追求的目标之一。"精简"必然会导致人员分流与裁撤,而力度较大的分流与裁减措施也无形中引发了分流人员安置问题的突出,而这一点又可以说是影响行政改革能否顺利进行的一个关键因素。

　　（五）是行政人员的观念转变及能力提升难。在许多行政人员那里,传统的"官本位"以及计划经济时期流行的行政思想仍有很大的市场。相反,与现代行政理念相适应的"依法行政"与"服务行政"等思想却并未建立起来。同时受文化素质与业务水平的影响,部分行政人员的政策能力、执行能力都较为低下,以致既有碍行政工作改革的有序进行,也无法保证行政工作的科学、高效。

　　二十多年来的行政改革之所以会遇到如此多的困境与障碍,其根本性的原因应当是:当代我国在从传统行政向公共行政的转变过程中存在着比较严重的制度短缺现象(这种现象主要是指制度需求与制度供给间的不均衡现象)。除了制度本身所具有的资产专用性和公共性外,制度供给不足应是造成制度短缺的根本原因。下面我们就着重从制度方面来简要分析一下我国行政改革陷入困境的具体原因：