生态补偿制度法律探析

　　[摘要]我国已经初步建立了生态补偿机制，但是生态环境补偿法律机制仍处于探索和起步的阶段。矿产资源在开发过程中造成的生态环境破坏已经越来越引起人们的重视，我们应在总结经验的基础上健全和完善自然资源生态环境补偿法律机制。构建生态环境补偿法律机制可以促进自然资源合理利用，维护人们生存的良好生态环境，为经济可持续发展提供良好的发展环境。在构建补偿机制时，必须将自然资源保护区生态环境补偿管理纳入规范化、法制化轨道，国家应该适时出台关于建立生态环境补偿机制的若干具体意见和实施条例，从法律体制上保障生态环境补偿得以良好的实施，统筹推进生态保护区域、经济社会、人与自然的协调发展。

　　[关键词]生态补偿；自然资源；环境保护；完善；法律

　　自然资源既是人类生产生活不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的物质保证。随着环境问题的日益严重，对自然资源保护的重要性也越发凸显出来。人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。随着以生态为中心的价值观念的日益确立，对生态环境进行补偿恢复和综合治理并对相关利益者进行补偿为主要目的的生态补偿制度的实施势在必行。

　　一、生态补偿机制立法概况

　　（一）国外生态补偿制度的法律发展概况

　　19世纪末20世纪初开始，美国、德国、瑞士等西方发达国家就通过立法采取了对生态环境的保护的一系列法律手段，但是目前各国都未制定专门的生态补偿法。长期以来，各国都是在国内的环境法律和其配套法规政策来体现的。

　　美国是最早开始出现生态补偿性质的国家之一。早在1956年的《美国农业法》中就规定了具有生态补偿性质的“土壤银行计划”。该法主要是用停耕一部分土地的办法来减少农产品产量和保持水土资源，银行给予其一定的补助，并对按计划退耕的农场主给予农产品价格补贴。在矿产资源领域，1977年美国国会就颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与复垦法》，该法规定了复垦违约金制度和修复治理保证金制度。此外，为了提高矿山环境复垦和保护效率，美国的联邦和州都设立了矿山环境监督员。

　　不少发达国家也采取了生态补偿制度。例如，1980年德国的《联邦矿山法》对矿区生态补偿与恢复进行了规定。为保护森林资源，日本政府早在十九世纪便开始大力推动保安林制度，在保护过程中出现了早期的生态补偿形式，即对保安林区域范围内的居民予以相应补偿。

　　德国为了解决资源耗竭和生态环境问题，保护自然资源和环境质量，德国在各类相关法典里都对生态补偿机制进行了规定，构成了较为完备的生态补偿法律体系。德国现行的民法典、环保法都对生态补偿进行了原则性规定。此外，《德国联邦采矿法》规定，只有在缴纳了复垦保证金后，审批机关才能对采矿许可证予以批准，并且采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。

　　在欧盟国家，通过将价格补贴与生态保护相挂钩，对将土地按照一定比例休耕的农民给予一定的补偿；对长期退耕还林的农民签署30年的协议书，国家补偿给农民所受的损失；鼓励从事畜牧业的农民进行粗放式畜牧，国家对这部分农民进行补贴并奖励等。此外，欧盟为了保护土地及其环境，对农民进行政策性引导以改变其耕种方式和运营方式，并对土地上绿化的农民也给予一定补偿。

　　（二）我国生态补偿机制政策和法律的发展概况

　　从20世纪末开始，生态补偿机制就在我国开始了初步探索，但至今为止，由于生态补偿机制的复杂性，生态补偿机制都未在我国形成系统规范的法律体系。进入21世纪以来，生态补偿机制作为一项重要的平衡自然资源经济价值、调控生态资源的合理利用的管理机制，已经在我国各个省市都有了相关的实施办法。

　　2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2007年在《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出开展生态补偿试点的建议。2008年，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出：改革资源有偿使用和生态环境补偿机制。之后各地都出现了开展生态补偿试点的高潮。