积极推进预算绩效管理切实提高财政理财水平(3)

　　五、实行预算绩效管理的切入点和突破口

　　1.充分认识实行绩效预算的艰巨性。预算绩效管理虽然显得迫切和必要，但作为一项新生事物，还不一定完全被社会认同，实施起来有一定的难度和阻力。需要我们给予高度的重视和认识。

　　（1）来自预算单位的阻力。预算绩效管理不仅是一次财政管理制度改革，而且还是一种政治变革。它首先将引起政府决策机制的根本性转变，要求政府在安排财政资金时，处处以效果为中心，彻底改变以“养人”为目的、以“办事”为假象的无效做法。如果没有这种转变，实行预算绩效管理就不可能。其次是实行绩效预算会削减一部分行政机构的开支，甚至有的长期人浮于事、职能和绩效不明显的行政机构将会有撤消的可能，因而必将损害这些部门的既得利益，自然会遇到来自有关部门的种种阻力。

　　（2）来自预算绩效管理本身的方法性问题。预算绩效管理的关键是效果，但效果不是目的，而是根据效果据此安排的预算。因此，预算绩效管理本身存在三个难点。一是如何确定政府各部门的绩效指标，并建立与之适应的考核体系。二是如何将部门的绩效指标与预算有机地结合起来。三是如何将部门预算的绩效化与部门之间的管理水平、服务水平共同提高结合起来。国外对这三个问题已有成功经验和做法，指标也制定得非常详细和具体。但这些对我们来说几乎还是一片空白，尤其缺乏（下转第79页）（上接第76页）全国性的具有普遍指导意义的指标。一些地方虽然探索性地做了一些工作，但这些指标是否可行、科学，还未能给予全面的对比分析和论证。这些困难需要我们给予足够的认识。

　　2.实行预算绩效管理的步骤。虽然实行预算绩效管理有一定的难度和阻力，但实行预算绩效管理所要做的前期性和协调性工作已经到位。特别是现在部门预算的观念已深入人心，得到各预算单位的认可，基本的方法已被掌握；预算内外资金基本上已纳入到预算中；政府采购和国库集中制度业已初步建立。虽然，预算绩效管理还未进入立法程序，但我们可以大胆尝试，靠实践来推动立法。我们应抓住当前财政形势发展的有利时机，把预算管理工作推向一个新的阶段。就是坚持“顶层设计与基层试点”相结合的原则，同步推进。

　　（1）顶层设计。国家财政部负责制定预算绩效管理的规章制度，当务之急是制定考核评价指标，指导全国地方财政开展具体工作。虽然财政部已引发了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预2013[58]号），但这些共性指标太过宏观，对具体项目指导意义不大。我国政府部门较多，职能差别较大，各自的项目不完全相同，急需一部微观的具体的考核评价指标体系。只有微观的考核体系，预算单位才能比照模仿，逐步推进。鉴于此，我们结合财政部《2013年预算科目》和部分省市绩效评价指标，草拟了《预算单位具体项目绩效评价考核指标体系》，作为本课题的附件，此处不再多叙。

　　（2）基层试点。具体步骤是有选择性地在部门或行业内进行预算绩效管理试点，然后再逐步推广到各部门，这应是实行预算绩效管理的稳妥做法。具体来说应采取三步走的做法：

　　首先，选择环卫、城建两部门先行试点。从国外及我国部分城市的做法来看，这方面已有成熟的经验和做法，值得我们借鉴和学习。如青岛市，早在几年前，就对街道清扫服务这一项目实行了绩效管理，通过竞争招标方式，面向原环卫部门和社会上的清洁公司及个人，公开招标，最后承包给中标人负责。这些做法明显地降低了财政支出。对于这些成熟的经验，只要我们积极借鉴，是能够大力推开的。

　　第二，在环卫、城建部门试行成功的基础上，开始扩大第二批试点单位。这一批单位应是业绩可以衡量，具有量化的成果指标的事业单位或部门。主要有：教育、卫生、农业、林业、水利、体育等。

　　第三，在第二批试点成功的基础上，在所有预算部门全面推行预算绩效管理。

　　参考文献：

　　[1]张雷宝.地方政府公共支出绩效管理研究.浙江大学出版社，2010

　　[2]马国贤.中国公共支出与预算政策.上海财经大学出版社，2001

　　[3]张少春.政府公共支出绩效考评理论与实践.中国财政经济出版社，2005

　　（作者单位：河南省新乡市财政局河南新乡453000；河南省绩效预算课题组，课题组成员：闫观斌魏建华孔凡忠郑江芹李祥兵；课题组负责人：闫观斌，执笔：郑江芹）

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