积极推进预算绩效管理切实提高财政理财水平(2)

　　3.加强预算绩效管理是实现财政科学化精细化、管理的重要保障，是提高财政资金分配科学性、公平性和财政资金使用有效性的最有效的手段。目前，我国财政管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。主要表现在：预算编制比较粗放，与政府部门履行责任目标联系不紧；预算执行缺乏预期科学导向，存在一定的随意性和盲目性；项目资金监管松懈，资金使用效率不高；项目评价体系不完整，评价结果与预算安排脱节等。在财政支出分配方面缺乏科学合理的配置依据和标准、资金配置不规范、不透明；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存等。通过加强预算绩效管理，将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性和公平性。通过设立政府支出绩效目标，并用来考核衡量政府主管部门业绩，从制度上建立起政府主管部门财政支出责任约束机制，有利于抑制政府部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动；有利于建立正确的激励机制，打破政府部门支出利益格局，减少无效和低效支出。正如一位西方学者说过的那样，预算是政府的血液和生命，如果我们不说政府应该怎样做，而说政府预算应该怎样做，就可以更清晰地看出预算在政府治理中的作用。

　　4.加强预算绩效管理是对新时期反腐倡廉的有力支持。当前，我国的反腐倡廉工作进入了一个新阶段。从最初的“八项规定”和“六项禁令”到现在的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，表面看是反腐倡廉工作，实际上也是财政资金的绩效管理工作。财政资金管理好了，或者说我们对财政资金实行了绩效管理，那么奢侈浪费现象就会少得多，奢侈浪费现象少了，反腐倡廉工作就轻松得多。另一方面，如果我们对每个项目的财政资金实行了绩效管理，设定了绩效目标，那么纪检监察部门就可以按此线索，顺藤摸瓜，轻易地找出“老虎和苍蝇”。可以说，预算绩效管理与反腐倡廉是相辅相成，互相促进的。

　　三、实行预算绩效管理的理论依据

　　任何实践活动都需要科学理论的指导或指引，作为财政改革的重头戏，预算绩效管理更需要强大的理论支撑。如果预算绩效管理缺乏必要的理论依据，就不会被部门所接受，那么该项改革就不会顺利推进。从现代社会学和经济学的角度看，预算绩效管理具有充分的理论依据，公共产品理论、公共选择理论、委托代理理论和新公共管理中的3E理论均为预算绩效管理提供了强大的理论支撑。

　　公共产品理论是公共财政的基础理论之一，该理论认为政府是公共产品的提供者，由于公共产品受益上的非排他性和消费上非竞争性，所以在提供公共产品的过程中会出现效率大小的问题，甚至还会出现支出“越位”或“越权”的情况。基于此，公共产品理论认为应对公共支出实行绩效管理是和必要的。

　　公共选择理论认为政府部门（预算单位）是以追求预算规模最大化为目的，而与政府部门（预算单位）产出绩效大小是无关的。因此，对部门安排多大的预算规模，是否设置产出目标，就成为很有必要的问题。该理论与公共产品理论一并成为公共财政的两大基础理论之一。

　　委托代理理论认为财政资金属于公共资金，所有权属于纳税人，分配权在财政部门，使用权在各单位。这样，纳税人就成为委托人，财政部门成为代理人，纳税人委托财政部门用好管好财政资金。同时，财政部门与预算单位之间又形成一种代理关系。这样就形成两种委托关系。由于委托人与代理人之间信息的不对称，使得代理方侧重于投入而忽视产出及效果。因此，绩效管理显得很有必要。

　　新公共管理中的3E理论提出了“经济性（efficacy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）三者之间有机结合的公共支出绩效管理模式，该理论是公共支出绩效管理的理论基础和重要原则。该理论认为政府支出要讲求经济性，即节约性，争取较少的投入办成较大的事；政府支出也讲求效率，也就是注重投入与产出之间的比例关系；同时也关心公共支出预期目标与实现程度及实际的影响，如政策目标的实现程度和公众的满意程度等（即效果性）。3E理论不仅为预算绩效管理提供了理论指导，也提供了技术操作层面的指导。

　　从以上四项理论可以看出，实行预算绩效管理有多种理论支撑，这为我们大张旗鼓地宣传绩效预算管理，大胆推进预算绩效管理奠定了坚实基础。

　　四、实行预算绩效管理的模式选择

　　现实很紧迫，理论很充分，那么在我国该如何推进预算绩效管理，实行何种模式，如何选择突破口和切入点却是需要我们认真思索的。

　　从国外开展预算绩效管理模式看，主要有四种模式可供我们选择和借鉴。

　　1.美国模式。美国与1993年颁布了《政府绩效与结果法》，将政府支出绩效管理上升为法律范畴。模式可概括为“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础，国会立法，政府主导”。数十年来，美国政府一直致力于预算绩效管理，作为改革的核心工作加以推进。美国模式侧重于法制化。

　　2.英国模式。1983年英国颁布《国家审计法》，明确规定“可以对凡使用公共财产履行其职能的任何部门、领导或个人工作的经济性、效率性和有效性进行检查。”英国模式侧重于绩效审计。

　　3.澳大利亚模式。澳大利亚于1997年以来，相继颁布《公共服务法案》、《财政管理与责任法案》和《审计长法》等一系列法案，进一步完善了政府部门的公共财政责任管理力度，使结果导向的政府部门绩效预算管理制度进一步健全。澳大利亚模式侧重于将政府各部门的职能和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来。

　　4.新西兰模式。新西兰于1989年开始相继颁布《公共财政法案》、《履用合同法案》和《公共财政责任法》，都不同程度地强化了政府各部门及其执行机构的公共财政支出责任及其绩效管理权限。执行部门要签订绩效协议。在绩效结果与下年度预算有机结合方面，新西兰是做得较好的一个。新西兰模式侧重于签订绩效协议。

　　以上四种模式各有特色，完全照搬任何一种模式都是不符合实际的。借鉴国外经验，结合国内实际，我们应选择的模式应该是这样的：第一，把预算绩效管理上升到法律范畴。借《预算法》修改的契机，应专门明确预算绩效管理的内容，将预算绩效管理的实施主导部门、责任主体等予以确定。这样一来，推进预算绩效管理就有了法律依据，这也是上述四国模式都具备的一个显著特点。第二，借鉴新西兰的做法，政府与预算单位签订预算绩效管理协议，并将此项工作纳入政府目标考核体系。目前，各级政府与下属职能部门每年都签订年度目标责任书，将职能部门的工作纳入到目标管理。将预算绩效管理这一事项纳入目标管理是可行的。第三，明确预算单位（部门）为绩效管理责任主体，对本单位的绩效管理工作负责。第四，将财政部门作为预算绩效管理的具体组织实施部门，牵头组织实施工作，在法律框架内，制定一系列具体的规范性制度，负责指导预算单位绩效管理工作，负责制定评价指标，负责考核预算单位实施情况。概括起来就是：人大立法（修订预算法），政府主导（签订绩效协议），部门执行（实施具体项目），财政考核（制定考核指标，组织考核评价）。