基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究

　　摘要：目前，在我国地方债务风险加剧的背景下，公租房建设财政支出大、政府举债多，使其还款来源存在问题。重庆寄希望于通过出售公租房来保证还款来源的做法虽然能够解一时之急，但并不利于公租房供应的可持续性。重庆公租房建设与运营可持续发展的瓶颈在于政府独自承担巨大的财政压力和债务风险潜在压力。为了实现重庆公租房供应的长期可持续发展，政府需要调整其在公租房建设中的角色定位和有效整合社会资源，应改变政府为公租房唯一投资主体的模式，吸引社会机构参与建设公租房，增加公租房的资金来源渠道，降低新建公租房的资金投入，并加强监管，实现公租房资源利用最大化。

　　关键词：公租房建设；公租房管理；公租房供应；公共房屋；住房保障制度；地方债务危机；国有融资平台；商品房配建公租房

　　中图分类号：F299.27文献标志码：A文章编号：16748131（2014）02007608

　　一、引言

　　随着地方投资热潮的不断涌现，有关地方债务风险加剧的呼声越来越强烈。据审计署数据显示，2010年末地方融资平台的负债达10.7万亿元人民币，其中有79.01%是银行信贷；2013年，地方融资平台债务总规模将增至12.77万亿元。由此带来的偿债压力也凸显，数据显示2011年至2013年到期偿还的债务分别占债务总额的24.49%、17.17%和1137%，合计约占53%，也就是说有近57万亿元的债务到期（贺军，2013）。公租房建设是政府重视的民生工程项目之一，中央政府要求各地政府每年都保证一定数量的公租房开工和竣工，地方政府不可避免地面临着较大的财政投入。为保障持续的公租房供应，各地政府除财政直接投入外，还纷纷搭建融资平台解决公租房建设资金问题，但此举不可避免地会继续增加地方政府债务压力，个别举债过多的地方还存在因此诱发潜在的债务危机的可能。如何在完成中央政府的要求的前提下，大力推进地区公租房建设，而又使地方政府不背上沉重的债务包袱，达到防控债务危机的目的，是目前中国地方政府所面临急需破解的难题，也是公租房可持续发展的前提条件。

　　从学术界看，国内学者对公租房运营和发展的研究归纳起来可以分为政府角色定位、政府建设运营两个大方面：

　　一是政府到底在公租房建设中扮演什么样的角色？西方国家公共住房体系值得我国借鉴，它的特点就是政府干预的普遍性，这是基于西方理论界早期的研究发展而来的。西方学者庇古提出“福利国家”“国家干预”“收入转移”等概念则强化了国家在社会福利和社会保障体系建设方面应承担的责任和应起到的作用（庇古，2006）；DavidVernonDonnison将政府在房屋政策中的角色分为雏生型、社会型和全面社会责任型三类，并认为由于各国政府在责任和角色定位的不同，导致了政府在公租房制度推行中职能和制度设计上的差异（徐东辉，2012）。国内部分学者在此基础上针对中国国情进行了相应的研究：张婕（2011）根据经济学中的边际效用递减规律，提出在住房市场上，中低收入家庭由于收入有限无法通过商品房市场达到自己的住房目的，只能依靠政府干预住房市场，通过一些福利政策实现中低收入家庭的住房需求；张传辉（2011）认为政府角色应该属于有限政府，政府干预不能视为经常性手段，政府的宏观调控职能主要是调节社会总供求关系；荀旭东（2011）进一步将政府在公租房建设与运营中的职能定位于布局与规划引导、立法体系建立与机构支持、资金支持与补贴、进退机制规范等。

　　杨小梅：基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究二是公租房建设与运营的重点在哪些方面？国内学术界研究主要聚焦于投资主体、建设资金压力、公租房出售、运营这几个方面。具有代表性的研究有：张红婷等（2011）提出目前国内存在公租房投资主体单一的问题，政府可以鼓励非政府性的组织、机构、公司等投入资金来参与公租房建设；李炳恒等（2011）指出因公租房建设需求凸显造成建设资金持续投入大，会给地方政府带来巨大的财政压力；李喆等（2011）则认为公租房出售会影响公租房建设效率，公租房出售会进一步加重政府和财政负担；左停等（2011）提出了建立政府主导、管办分开、统一协调的公租房保障服务体系，以及采用多种形式的补贴制度、开拓多元化的住房融资渠道；李喆等（2011）借鉴香港多层次的住房社会保障制度、多渠道的资金筹措以及专业化的管理机构运作等经验，提出公租房建设应建立多层次的有针对性的住房保障制度、避免流转机制造成房源流失、明确职能部门的功能、建立专门管理机构。

　　以上研究对我国政府开展公租房建设提供了启示，有助于公租房的发展。然而，虽然目前针对公租房的研究很多，但是尚无学者从防范债务风险、实现可持续发展的角度对其运营模式进行明确的系统化研究，仅有学者从可持续建设资金筹措方面做了一定的研究。重庆市作为中国最年轻的直辖市，面临加大基础设施投入、加快城镇化进程、解决民生问题等系列问题，公租房建设是目前政府积极推进的民生工程之一。由于市场需求量大，重庆市公租房供应可持续发展也是政府需要认真研究的重要课题。因此，本文在前人研究的基础上，针对研究空白，分析重庆公租房可持续发展的瓶颈，探讨并架构实现重庆公租房长远良性发展的运营模式。通过此研究，将有助于防控债务危机，更有助于重庆市公租房供应的可持续发展。

　　二、重庆公租房供应可持续发展的瓶颈分析

　　重庆的公租房建设力度一直走在全国的前列，自2010年至2012年底，重庆市公租房累计开工建设总量3660万余平方米、近59万套，2013年度开工1204万平方米（梅垠，2013），为此重庆市政府面临较大的财政投入压力。要保持这种良好的供应态势，就必须解决公租房的资金来源和实物来源问题，本文对重庆现有公租房运营中的投入、收益、投资主体及监管等现状的分析，将有助于深层次剖析重庆公租房未来供应中存在的瓶颈问题。

　　1.公租房投入及存在的问题

　　公租房直接投入主要由土地投入、建设投入和贷款利息支出三部分组成，另外还包括土地投入的机会成本。具体分析如下：

　　（1）土地直接投入：目前重庆市由政府免费划拨公租房用地。按重庆建设公租房规模4000万平方米估算，土地估计需要划拨30000亩，暂按重庆市政府官方数据每亩200万元计算，土地价格为600亿元（陈莉莉，2011）。然而，从机会成本的角度来看，重庆市公租房土地投入还存在机会成本。

　　（2）建设投入估算：重庆公租房规划控制容积率不超过3.8、绿化率达35%左右、公建配置的建筑面积达10%、装修标准达拎包入住标准（王建新等，2010），其规划配套标准和土建安装标准都与很多商品房差距不太大。目前考虑到人工和建材成本上涨因素，普通商品房因修建标准不同，其建安成本+其他配套设施建设成本约为2300～3000元/平方米左右；重庆公租房因建设标准较高，建设总成本约为2500～2700元/平方米左右（以民心佳园为例，其结算价格约为2600元/平方米）。可见规划和建设标准的提高也造成了建设成本相应增加，政府投入实质增大。现根据此规划建设标准，按重庆市计划的4000万平方米估算，建安成本需要1040亿元。

　　（3）贷款利息支出：重庆4000万平方米公租房建设成本1040亿元，按商业银行贷款3～5年利率6.90%计算（暂不考虑上浮），每年利息为71.76亿元。针对公租房贷款利息，重庆市政府拟通过每年公租房租金收入来进行平衡。

　　（4）土地机会成本：由于重庆的公租房选址地段相对其他城市较好，土地价值高（市场价值超出政府官方数据），政府对公租房是实行无偿划拨，因此造成了因划拨而不能进行招拍挂出让的机会成本。据重庆市2011—2012年房地产相关土地成交价格显示，2011年主城土地成交平均地价为453万元/亩，2012年主城土地成交平均地价为314万元/亩，远远高于政府公布的公租房200万元/亩的地价。可见，政府除了土地直接投入量大，实际也存在因土地投入而产生机会成本高的情况。