我国宅基地置换的法理分析(2)

　　宅基地换房，农民集中居住，是否充分尊重了农民的意愿，还值得深思，毕竟该政策是在政府的主导下实施的，宅基地置换虽然总体上对村民是有利的，但不排除村民不愿意置换，不愿意集中居住的现象，在这种情形下，应当尊重村民意愿，不能强迫村民就范。

　　宅基地置换应该建立在村民自愿并且政府与村民、村集体达成一致协议的基础上，但在现实中，却出现了被社会所诟病的“被上楼”现象。“被上楼”现象发生的主要原因是当地政府为了发展本地经济，土地财政大行其道，政府并不是真正为了农民的利益而进行宅基地置换，政府通过宅基地置换的方式间接剥夺农民的宅基地使用权，大部分的收入已成为地方财政的重要组成部分，地方政府为了获得更多的土地收益而盲目的、积极的开展宅基地换房活动，但并不是所有的农民都愿意，因此就出现了社会不和谐的现象，那些不愿意置换的农民被“逼上楼”或被“打进楼”。比如，江苏省邳州市在城市建设的过程中，需要对坝头村整体拆迁，出现了村民自杀、十多人被打伤住院的严重情况，甚至还有村民被拉到湖边，受到死亡威胁。

　　（二）宅基地置换房存在产权瑕疵

　　农民虽然依法拥有宅基地的使用权，但是他们并没有获得宅基地的土地所有权，宅基地的土地所有权依据我国法律规定属于农民集体所有即村集体组织。这就会导致在宅基地置换过程中，宅基地置换换取的房屋占用土地的性质不清，通常有两种做法：第一种做法是将置换房屋规划区内新建住房占用的土地的性质由集体土地变为国有土地；第二种是置换的新房屋所占用的土地性质仍为集体所有。采取什么样的方式，各地没有具体统一的标准，这就直接导致了农民置换的新房屋的产权性质无法确定，并且这两种方式采取任何一种方式都会产生相应的问题。若采用第一种方式，则宅基地换房就等同于变相征收农村集体土地，损害了农民被征收土地应获得的利益；若采用第二种方式，那么农民通过宅基地置换所取得的房屋就不能按商品房进行出售，若出售就会出现大量的小产权房问题。

　　有些地区政府在宅基地置换过程中，未经上级政府合法批准就开始进行规划腾地，对被置换的村落进行征地拆迁，最终导致这样的局面，就是农民虽然搬进了新换取的住房，但是对新的住房却不能取得合法的房产证和土地使用权证。这种不经法定程序的宅基地置换行为，一方面是农民利益遭受侵害，另一方面，当涉及房屋买卖、房屋租赁、析产、离婚等纠纷时，很难做出公平公正的处理：如果只是作为一般的争议纠纷处理，实际上是承认非法使用土地的合法性；如果处理严格按照法律的规定，会造成不公平的后果。

　　（三）集体建设用地使用权存在非法流转

　　我国在立法和国家政策的角度，对集体建设用地使用权都采取了严格的控制态度，严格禁止集体建设用地规避法律、私下流转的行为。由于我国现行法律的严格规定，造成违法流转集体建设用地使用权流转的行为时常发生，这些违法的流转行为使得农村土地资源利用混乱，土地市场秩序遭到破坏，在一定程度上削弱了政府对土地市场的宏观调控能力。

　　1.非法流转影响交易安全、扰乱土地市场秩序。我国现行土地管理法律体系对集体建设用地使用权流转的流转条件、范围、方式、期限等都没有做出明确具体的规定，虽然我国《土地管理法》第63条和《物权法》第183条对集体建设用地使用权流转作了例外规定，但这限于使用集体建设用地的企业破产、兼并和建筑物抵押的情况。正是由于法律规定的不完善，缺乏有效的市场调控，严重削弱了政府监管土地市场的能力，导致集体建设用地管理环节薄弱，非法用地的情况大量产生，尤其是经济发达的大城市近郊农村，由于其良好的地理位置，成为集体建设用地非法流转的高发地区，尤其是小产权房的买卖，严重影响着房地产交易市场的秩序与安全。

　　2.非法流转造成农村集体利益的损失。在市场经济体制下，农村集体建设用地使用权的非法流转是各地追求经济发展的必然结果。在法律法规不完善、政府监管不严格的情况下，非法流转的受益主体往往是“谁流转、谁受益”，这样就侵害了作为集体土地所有权人的集体经济组织的利益，即侵害了农民集体的利益。一方面，作为宅基地使用权人的村民将其享有的宅基地使用权非法流转给他人，流转的收益全部归自己所有，没有体现出宅基地所有权人即集体经济组织的利益；另一方面，有一些地方政府凭借行政权力，把对土地基础设施的投入作为分享土地流转收益的依据，将土地流转的绝大部分收益非法侵吞。因此，建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制是规范集体建设用地使用权流转极其关键的问题。

　　四、我国宅基地置换法律制度的完善

　　（一）完善立法工作，明确产权归属

　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”该条规定为我国农村宅基地置换的立法确立了总体方向。宅基地置换的立法要突出农民的主体地位，充分尊重农民的意愿，对宅基地置换要进行市场化引导，从法律上赋予农民宅基地及其上建筑物以完整的物权保护，建立与城市房地产相衔接的农村宅基地使用权制度。

　　宅基地置换房屋的产权归属是农民最密切关心的问题，也是宅基地置换相关立法的核心问题，只有从法律上充分保障了所换取房屋的产权，村民才会更加主动积极的参与宅基地换房。

　　（二）集体建设用地使用权流转制度的完善