保障流动人口权利须创新社会政策(3)

　　第二，提高公共服务和社会保障的统筹层次。公共服务和社会保障碎片化的另一个表现形式是地方化，各自为政，甚至同一个城市不同的区，其政策也不一样。社保是在县、市的层次上统筹，农村义务教育从2001年起由乡镇变为县统筹，之后省与中央政府的经费保障责任逐渐增加。现在看起来，县、市的统筹管理层次仍然太低，容易导致效率低下、基本公共服务水平地区差距过大等问题。对流动人口来说，统筹层次过低的弊端就更加明显，到底应该在哪里缴纳养老保险和医疗保险，实在是一个头疼的问题。提高统筹层次有助于消除区域间的制度或政策壁垒，这对于流动人口显然是有利的。

　　提升统筹层次对流入地的城市政府也是有利的，如果在一个更高的层次统筹公共服务和社会保障，城市政府至少不会再像过去那样将流动人口视为沉重的财政负担。十八届三中全会提出要发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度，这为提高基本公共服务的统筹层次创造了条件。

　　第三，在整合碎片化的公共服务和社保体系以及提高统筹层次的基础上，推出适用于全国所有公民的国民待遇包。在中央和地方支出责任划分明确的基础上，中央对每个公民的义务教育、基本养老保险、基本医疗保险等的投入汇总为一个国民待遇包，这个国民待遇包应该跟随个人流动。流动人口进入城市，那么流入地城市政府就能因此获得中央政府相应的投入。从这个角度看，流动人口变成了资产，不再是一个包袱。

　　与此相配合，应该推进公共服务的信息化建设，在全国范围内建立一个统一的网上信息服务平台，提供缴费转账、费用结算等服务，个人可以管理自己的国民待遇包、社保医保账户等。在目前碎片化的体系之下，已经出现了很多地方创新。比如从2010年起，广州、珠海两市参保人可以用社保卡在两地定点医院刷卡就医。这项工作的开展，突破了目前医疗保险异地就医直接结算仅限于住院费用结算的现状。如果类似的服务能够扩展到医保之外的项目，能够扩展到全国，无疑会惠及包括流动人口在内的所有人群。

　　第四，住房保障方面，应该多管齐下，发挥市场、企业和公共住房制度的积极作用，就地就近解决流动人口的居住需求。有的城市尝试将异地务工人员纳入公共租赁住房保障体系，政府提供政策支持，产业园区配套建设或其他机构建设公共租赁住房，具体申请条件和配租方案由园区或企业自行制定。这是一个值得肯定的努力方向。另外，非正规市场在满足流动人口的居住需求方面发挥着重要作用，同样值得肯定。在这个问题上，恰恰是正规市场出现了失灵，非正规市场因此应运而生，虽然屡遭打压，仍能展示顽强的生命力。

　　很多城市认为“城中村”破坏了城市形象，热衷于进行“城中村”的改造，它们忽视了“城中村”对于流动人口的重要性。“城中村”以及各种形式的群租房的出现，虽然带来了公共安全、公共卫生方面的隐患，但是在目前正规房地产市场房价太高、公共住房又只惠及本地户籍人口的情况下，实在是有着不可替代的作用。城市政府只想着改造“城中村”、取缔群租房，而又不提供流动人口可负担得起的住房，这不是一种建设性的解决问题之道。

　　事实上，中国的“城中村”并不是贫民窟，它们有自己的历史、文化，也有着正式和非正式的组织，和第三世界国家中常见的贫民窟很不一样。这些“城中村”虽然不在城市政府的公共服务范围之内，可是它们自己想办法提供基础设施，有的还为租户提供包括互联网在内的服务。在政府看来问题多多，但是很多租户认为可以接受，甚至相当满意。从流动人口的角度看，城市政府需要转换思路，除非它有能力、有意愿为流动人口提供公共住房，否则只能规范，而不是改造“城中村”、取缔群租房。