保障流动人口权利须创新社会政策(2)

　　二、通过全面深化改革解决流动人口权利保障问题

　　要解决流动人口的权利保障问题，需要充分利用正在进行的经济体制和社会体制改革，把流动人口的权利保障看作是全面深化改革的一个重要组成部分。首先，从法律上承认并保护公民自由迁徙的权利。市场经济的一个重要特征是人口的自由流动，这是市场经济活力的源泉。过去地方政府重视高层次人才流动碰到的各种难题，设立特殊的“人才通道”加以解决。但这只是权宜之计，它反而使得相关制度更加碎片化，和真正的市场经济体制背道而驰。改革要回归正轨，要消除阻碍人口和人才流动的障碍，首先要做到制度公平，通过法律保护公民自由迁徙的权利。

　　其次，从根本上解决流动人口面临的问题，需要转变发展思路，逐步改善中国区域和城乡发展极不平衡的状况。区域和城乡发展差距过大，一方面增加了人口流动的压力和规模，另一方面导致了人口流出地的社会结构解体，以及人口流入地的社会结构分化。中国中西部的小城镇人口吸纳能力不足，根本原因在于其经济社会发展水平低，资源包括政策性资源大量聚集在大城市。相比之下，像德国等欧洲国家小城市星罗棋布，对中小企业很有吸引力，代表了一种均衡发展的城市化之路。中国在区域和城乡发展方面面临差距过大的问题，但是在宏观层面也出现了一些积极的变化。例如，从2010年以来，农村人均收入的增速连续几年超过城市；中西部的投资和产出增速也超过东部地区。宏观层面的变化为解决流动人口面临的问题创造了有利条件，今后应该继续引导包括政府资源在内的各种资源向中西部和小城镇倾斜，促进地区和城乡均衡发展。

　　再次，从根本上解决流动人口面临的问题，需要加强顶层设计。流动人口权利保障的问题既是法律问题，也是经济和社会发展阶段的问题；既是市场经济发展过程中出现的问题，也是政府资源分配不均衡、社会保护不力产生的问题。在流动人口权利保障的问题上，要有宏观长远的思路，要有顶层设计。在现阶段，可以通过社会政策的改革和创新调动中央和地方两个积极性，作为解决流动人口权利保障问题的突破口。

　　三、流动人口权利保障的社会政策创新

　　第一，整合碎片化的社会保障体系。过去几年的社会保障改革着重于扩大覆盖面，已有的保障制度不变，设立新的制度覆盖过去没有保障的人群。这种“加法式”改革的好处是阻力小、见效快，但是它使得碎片化的问题更加严重。以基本养老保险制度为例，除了机关事业单位养老保险和城镇职工养老保险之外，过去几年又新增了城镇居民社会养老保险和农村居民社会养老保险。这些保险制度在资金来源、养老待遇等方面差别很大，引发了有关养老制度公平性的讨论。社保专家已经指出了社保制度并轨改革的必要性，通过整合碎片化的社保制度，增强公平性，实现可持续性。有的地方政府已经实现了城乡居民的社保制度并轨，未来的改革方向是机关事业单位、城镇职工与城乡居民的并轨。在最终所有社保制度并轨改革还未启动的情况下，像珠海市等地方政府已经尝试不同制度之间的转移衔接。

　　整合碎片化的社保制度对流动人口是有利的，整合后的社保制度保证缴费相同的参保者获得相同的待遇，缴费高的参保者获得更高的待遇，这既加强了社保制度的公平性，也加强了社保制度的激励能力。在不同的就业形态下社保可以转移接续，这有助于鼓励流动人口参加社保。有关社保制度并轨改革必要性的共识已经形成，如果中共十八届三中全会之后能够有序推进，对解决流动人口的权利保障问题将会形成一大助力。