重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析(3)

　　现阶段我国各部门、各单位在面对重大突发事件时，各主体参与救援的权力和责任边界不够明晰，尚缺乏统一的制度性规定，目前也未成立专门机构对重大突发事件的应急联动予以协调，应急联动缺乏组织保障。当前各级政府应急管理协调机构（应急管理办公室）普遍存在“信息报告有余，协调联动不足”的现状，在应急联动协调方面尚缺乏权威性和凝聚力。因此，亟须进一步明确和细化各个主体在重大事件应急管理联动时应遵循的规则，加强顶层设计并成立相应的协调机构，进一步明确不同灾种、不同等级突发事件发生后各方有序参与应急救援的权责关系。
　　第一，从宏观上编制《国家综合应急联动框架》及其规范。综合框架应明确重大突发事件应急活动的总体参与方式、职责权限和运行模式，从总体上规定“谁来做，做什么，怎么做”的问题，界定各有关主体在联合开展应急管理活动时的职责和权限。综合框架及其规范应成为《突发事件应对法》和其他应急管理相关法律法规的重要补充，是全国范围内开展大规模突发事件联合应对的指导依据和规范准则。
　　第二，各地方、各行业、各部门应以综合联动框架为指导，完成各自的应急联动子系统规范体系。可重点采用双边或多边协议的形式，规范自身与其他部门的权责边界、资源共享机制和信息互通渠道。如美国各州之间签署的《州际应急管理互助协议》（EMAC），以法律契约形式将跨州应急联动中的网络化协调机构和整体化协作流程等核心内容进行了规定。⑨阪神地震后，日本42个都道府县和2000多个市町村签订了72小时相互援助协议，联合开展大规模防灾救灾的形式深入到了基层组织，⑩各地方政府部门通过签署《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》及其他地方间的互助协议，在全国范围内建立起了重大突发事件应急联动体系。目前我国部分地区和部门已进行了跨界应急联动方面的尝试，并收到了良好的效果。例如，省（区）际间的联动协议《泛珠三角区域内地九省（区）应急管理合作协议》、民政部与国家开发银行关于巨灾救援和灾后重建方面的部际间协议等。但是，我们还需要借鉴国外较为成熟的应急联动做法，进一步将这些成果扩展至更广的区域、部门和行业之间，使其成为全国范围内更具普适意义的准法律规范，同时还应详细约定各主体间应急联动的协调机构、协作流程、管理规程与合作内容等协议要件。
　　第三，要将各项规则落实到各级应急预案中，通过预案对各主体进行职责细化和行动规范，使其成为各主体联合参与重大突发事件应急活动的指南和准则。例如，美国在联邦预案《国家响应框架》（NRF）下专门配套出台了支持附件，对突发事件应对中各个参战部门的职责边界和协作关系做出了明确规定。同时，还在全国响应框架以下出台了专门针对预防、保护、减除、响应和恢复五个阶段的《跨部门操作预案》，对关键任务与职责、所需人力、物力和资源等进行了详细的描述和界定，成为指导应急管理各阶段跨部门工作的具体方案。当前，在我国应急联动法律法规尚不完全健全的情况下，可以考虑在预案中对各个主体的参与规程和步骤进行详细规定。国家层面的总体预案偏向于“类法律”规范，侧重于重大灾难发生时对各个主体进行统一调度和协调，对如何参与联动提出规范性要求。各地区、各行业的突发事件预案则偏向于“类技术”规范，除了对自身的救灾职责、救援程序、应急资源等核心要素进行规范以外，还应主要侧重于明确与横向相关部门单位的资源获取途径和信息沟通渠道。同时，还要加强平时各部门和各单位间的联合应急演练和沟通协调。各方在平时就应开展经常性的互动应急演练，建立起顺畅的沟通渠道，特别要注重加强地方政府与部队和驻地企事业单位之间的互联互通，注重关键信息的共享和优势力量的互补。
 第四，要从机构上强化应急联动的组织保障。从欧美发达国家应急管理的实践来看，综合协调机构在大规模跨区域重大突发事件的应急管理联合行动中发挥着越来越重要的作用，其综合协调功能也在实践中呈现出不断强化的趋势。如美国在开展大规模突发事件应急联合行动时，由联邦应急管理署（FEMA）及其设在全国10个应急管理区的分支机构——紧急事务管理办公室负责全国范围内联邦与地方的应急协调和联络活动，各州也设有州长紧急事务办公室，负责本辖区内的应急事务管理以及与外部的应急联动协调。当前我国各级政府应急管理综合协调机构（应急管理办公室）的主要职能多集中于应急值守、信息报送、预案指导等方面，在协调各方力量联合开展应急活动方面的话语权尚有待进一步提高，各级政府应急办还普遍存在级别不高、权威性不够的突出问题。针对上述问题，可以考虑提高国务院和各级地方政府应急管理办公室的行政级别，赋予其更为充分的指导、组织和协调职能，提升其在应急管理联动中的话语权和权威性。在应急联动方面，重点加强各级政府应急管理办公室在顶层设计、综合协调、资源调配、信息汇总与沟通平台等方面的职责。应急办还必须配备足够的人员、设备，加强各种应急平台建设，确保其协调联动的职能落实到位。同时，各级政府应急办还应注重加强对应急联动相关机构的实际指导。可考虑通过派员参加相关部门应急管理机构的理事会、指导委员会等多种形式，切实强化应急办在跨界应急联合行动中的指导和协调作用。最终使应急办真正成为各级政府开展应急管理联合活动的神经中枢，从机构上为应急联动提供牢固的组织支撑。
　　2.信息沟通、资源配置：应急联动的关键环节
　　信息是应急联动的生命线，是各方力量联合参与应急活动的驱动力。因此，信息沟通渠道在应急联动机制中扮演着至关重要的角色。一方面，要进一步完善信息沟通和共享的渠道。纵向上，以构建更加顺畅的信息报告渠道为目标，进一步完善各级政府突发事件信息报告法规制度，重点细化上下级政府部门在重大突发事件联合行动中各自在信息报告、收集、研判和发布等方面的责任义务。完善信息报告外部监督和内部考核机制，彻底消除“信息锁闭”的情形，建立起以纵向信息“上传下达”为核心的上下级信息联动机制。横向上，重视各地区、各部门、各行业间常态下的信息沟通渠道建设。由各地方政府应急管理协调机构牵头，以协议或制度等方式建立起固化的应急信息共享渠道，实时互通有无，注重风险信息通报，避免信息出现条块间的隔离，杜绝横向“信息隔阂”，建立起以横向“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。另一方面，要进一步整合各地区、各部门、各行业的应急信息平台。目前由于我国不同地区、不同部门之间的应急平台缺乏统一规划，各平台的系统功能和软件支持技术不能完全兼容，跨地区、跨部门的应急平台仍处于各自为政的松散状态。未来，可考虑从国家层面加强顶层设计，整合各级各类信息平台，建立统一的信息沟通和共享规则，制定统一的技术标准和运行细则，彻底打破部门和行业间的信息平台藩篱。由各级政府应急办或其他专门机构负责对各类信息平台进行功能整合，使其真正发挥作为应急联动系统的结点连接作用。
　　应急资源是开展各项联动活动的根本支撑，是各主体参与应急联动的有形载体。在跨区域、跨部门应急管理联动过程中合理高效地配置应急资源，是应急管理联动的关键环节。
　　第一，完善应急资源的协调与配置方式，实现资源信息的互通，确保资源调配渠道的畅通。今后，应考虑在统一的标准化资源管理模式下，赋予应急管理综合协调机构更高的资源协调配置权限，使其全面掌控和把握应急资源的数量和分布状况、应急资源需求现状、应急资源的动用和补充情况，实现对资源的统一调配。同时还应考虑出台《跨界应急资源互助指南》，建立起各方普遍遵循的资源配置制度规定和管理标准，明确资源提供方、资源使用方和资源协调方的责、权、利关系。要严格要求各联动主体按照“资源需求要确切，资源获取要及时”的原则，在统一领导下实现应急资源的快速对接，并实现各方资源的互通有无和优势互补，从而达到资源利用效率的最大化。
　　第二，加强对应急资源储备的统一协调和规划，构建网格化的资源储备格局，实现储备模式由点到面、由单一到多元的转变。目前我国应急物资的储备实行的是垂直管理的结构，分灾种、分部门进行物资储备管理。我国已初步建立起了应急物资储备的网络体系，该体系包括10个中央级应急物资储备库、31个省级储备库、251个地级储备库和1079个县级储备库，此外还包括公安、消防、农业、水利、地震等部门的专业应急物资储备库。但也应当看到，当前我国的应急物资储备归不同部门管理，缺乏统一整合和协调机制，联动难以形成合力。应急储备的物资种类过于单一，布局不尽合理，造成物资重复储备与覆盖盲区并存的情况，很大程度上成为各方参与应急联动的掣肘。应进一步完善我国现有的应急物资储备体系，加强统一规划，按照网格化的原则优化储备布局，实现中央储备、地方储备和部门行业储备的优势互补和资源互通，避免重复浪费。进一步明确各主体的储备责任，规范储备制度和相关法规，在分类管理的基础上注重更高层面上的统筹规划和综合协调。进一步完善跨部门的储备物资信息共享渠道，建立储备物资目录管理信息系统，健全应急物资的储存、动用和补充程序，为重大突发事件的应急联动提供有力的支撑和保障。
　　总之，完善应急管理联动机制，实现先“联”后“动”的有序整合，必须首先从政策和制度入手，明确各方联动的基本原则，并以法规和预案的形式将规则加以细化，探索高效的信息沟通渠道和资源配置模式。在此基础上，各主体应高效有序地参与应急管理活动，全面提升合成应急与协同应急能力。
　　注释
　　① 吴晓涛：《突发事件区域应急联动机制的内涵与构建条件》，《管理学刊》2011年第1期。②佘廉、蒋珩：《区域突发公共事件应急联动体系亟待建设》，《武汉理工大学学报》（社会科学版）2007年第2期。③唐伟勤：《我国城市突发事件应急联动模式探讨》，《中国行政管理》2008年第3期。④龙珂、邹光南、董坤：《灾害应急通讯体制研究》，《电子设计工程》2011年第17期。⑤程欢：《长沙市应急联动指挥系统研究》，国防科学技术大学硕士学位论文，2011年，第31—33页。⑥葛春景、王霞、关贤军：《应对城市重大安全事件的应急资源联动研究》，《中国安全科学学报》2010年第3期。⑦胡印斌：《污染信息上报阻滞的根源在哪里》，《中国青年报》2013年1月8日。⑧钟开斌：《危机决策：一个基于信息流的分析框架》，《江苏社会科学》2008年第4期。⑨吕志奎、朱正威：《美国州际区域应急管理协作：经验及其借鉴》，《中国行政管理》2010年第11期。⑩刘亚娜、罗希：《日本应急管理机制及对中国的启示——以“3.11地震”为例》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2011年第5期。