重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析

   摘要：当前，我国跨地区、跨部门、跨行业重大突发事件的应急联动中存在条块结合松散的突出问题。联动主体各管一摊，协同不足，队伍和资源整合不够。应急联动制度化建设滞后，缺乏长效保障机制。完善的应急联动架构应当是由纵向和横向两个维度构成的网络结构模式，包括各级地方政府、中央各部门、驻地军队和中央所属各企事业单位等。实现我国重大突发事件应急联动从条块松散到有序整合的根本转变，一方面需要从制度和预案等方面规范合作的准则和联动的程序，另一方面还需要强化信息沟通和资源配置两个关键环节的管理。
　　关键词：应急管理；应急联动；信息；资源；重大突发事件
　生，往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围，在多个区域造成重大危害，需要各方通力协作甚至举全国之力加以应对。而在目前我国现行的应急管理体制下，危机应对和化解过程中最为核心的应急资源往往又分散于各级政府部门、部队和企业等不同的单位。如果没有有效的联动机制予以事先规范，在突发事件发生后很难快速高效地调集各类物资，调遣各方力量进行应对。科学合理地构建跨地区、跨部门、跨行业的突发事件应急联动机制具有重要的实践指导意义，也是当前应急管理研究关注的重点。
　　近年来，多学者对应急管理联动机制相继开展了研究并取得了诸多成果。这些成果多聚焦于区域间的应急联动机制探讨①②，包括城市应急联动系统③、应急通信④、应急联动指挥架构⑤等方面的研究，或者是将研究主题集中于特定类型突发事件的应急资源联合调度与协调机制⑥。总体来看，目前尚缺乏关于应急联动机制方法创新方面的研究，特别是从系统角度将不同区域、不同部门、军队地方、央企地方之间的重大突发事件联合行动机制视作一个整体的研究亟须进一步深入探讨。本论文基于横向和纵向两个维度，对当前我国应急联动机制方面存在的问题进行分析，并在此基础上提出了应急联动网络的构建思路和应急联动机制的建设路径。
　　一、我国重大突发事件应急联动存在的突出问题
　　目前我国对突发事件的应急管理主要是遵循分类管理、分级负责、属地管理、条块结合的基本原则，以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，对各类事件进行条块分割式的响应和处置。在应对跨地区、跨部门、跨行业的重大或超常规突发事件时，“条”与“块”之间由于缺乏有效的沟通渠道和顺畅的联动机制，条块结合往往相对松散，难以在有限时间内开展高效的协调联合行动，与重大突发事件应急管理的要求还存在一定的差距。当前，我国应急管理联动机制还存在以下若干方面的突出问题。
　　1.应急管理联动的参与主体协同不足
　　从应急联动的参与主体来看，一方面，在我国现行的应急管理体制中，地方政府与同级别的其他地方政府部门在突发事件应急协作方面缺乏明晰的制
　　度规定和具有可操作性的联动程序，往往依靠更高层级的政府部门在事发后临时对各方资源和救援力量进行调配。另一方面，地方政府与垂直管理的中央部门、驻地军队和武警、驻地中央企业等部门和单位之间，在应急管理过程中还存在一定的协调联动盲区。各地区、各部门和各单位之间的应急管理合作带有一定的随意性，信息和资源在危机情境下难以实现高效整合，很多情况下还存在反应效率低下、沟通协调不畅、处置能力不足等问题。各个主体在突发事件应急管理的模式上仍是以条状管理为主，各自负责业务范围内的突发事件应急处置或为突发事件处置提供必要的资源支持，各主体间缺少常态化的沟通协调机制，条与块之间的结合相对较为松散。应急联动方面还没有形成法律化、制度化和规范化的体系，职责边界不清和权限交叉的问题未得到根本解决，尚未形成高效的资源共享和信息沟通机制。各部门和各单位往往只重视辖区范围内或业务领域内的危机处置，对各自所拥有的处置权限和所掌握的处置资源往往又不愿放权，造成危机发生后各方力量难以高效整合在一起，一定程度上与危机管理统一领导、高效集中的原则相悖。在2012年12月31日发生的漳河水污染事件中，由于长治市政府在“污染不出边界就不用上报”的错误认识指导下，未能及时上报省政府和环保部，也未及时通报下游城市，造成了污染范围的进一步扩大。⑦这一事件充分说明了地方政府在突发事件应急联动方面以自我为中心、重视局部利益的狭隘认识仍然存在，各区域、各部门之间在应急协调联动机制建设方面还有很大的提升空间。