中国农村社会管理模式的变迁

关键词：农村社会管理；划乡建政；土地改革；农业合作化；人民公社；大跃进
　　摘要：解放初至20世纪50年代中国农村社会管理模式的变迁体现了上层的国家主张和下层农民实践的相互博弈。新中国成立初期，党和国家通过划乡建政、民主建政及土地改革运动构建了乡村基层政权，是为农村社会管理的新起点；在农业合作化运动中，农民参与合作化和集体化由最初的自愿被不断强化的社会动员和强制所取代，农村社会管理模式建构也发生了由村民作主向政党代民作主的转向；“大跃进”中催生的人民公社标志着高度集中的农村社会管理模式的形成。总之，中国共产党通过一系列政治运动，一步步地将外在于政治的广大农民整合到国家政权体系之中，从而实现了中国历史上第一次国家对乡村社会真正而有效的控制。
　　中图分类号：G422.0
　　文献标志码：A文章编号：1009-4474（2013）06-0021-06
　　1949年解放初期，中国农村社会管理是以通过划乡建政重建乡村生活政治权威为起点，50年代的农业合作化运动使中国农村社会管理模式的建构发生了转向，而人民公社体制的建立标志着高度集中的农村社会管理模式的最终确立。认真研究这一阶段农村社会管理模式的变迁，可为当前更好地创新农村社会管理提供历史借鉴。
　　一、重建乡村基层政权：农村社会管理的新起点
　　1.划乡建政：乡村社会政治权威的重建
　　亨廷顿指出：“如果政党要先成为群众组织而后成为政府的稳定的基础，那么政党必须把自己的组织扩展到农村地区……必须把传统的农村组织起来”〔1〕。因此，1949年解放初期，刚刚成为执政党的中国共产党首先要解决的问题是：在农村打破旧有的政治权威，建立新的社会结构关系和社会管理体系，并形成新的政治权威，以调节农村各种利益矛盾、利益关系，获得政治资源和社会支持，促进社会稳定发展。“1949年以来的变革是迅速的，但却集中于重建强大的权威”〔2〕。这种权威的重建是通过军事管制外力锲入，并通过广泛的乡村社会组织和社会动员完成的。
　　军事管制委员会（军管会）负责对农村旧政权的接管和改造工作。废除保甲制，就是以军管会为核心，组织动员广大农民逐步完成的。保甲制的废除，对乡村社会的农民而言，不仅仅是在经济上获得了自主权，更重要的是政治上得到了翻身。从乡村政权建设的角度分析，保甲制的废除也表明政权建设合法性来源的改变以及由此引起的社会结构、社会关系的变动。社会结构、社会关系的变动意味着原有乡村社会结构需要重建，乡村民众需要重新动员和组织，划乡建政就是达到这一目的的手段。于是，政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关。各地在此原则指导下开展了中国历史上首次大规模的基层建政的实践。
　　2.民主建政：理论建构与现实语境的紧张
　　社会动员是中国共产党调动广大乡村农民参与基层政权建设得心应手、非常灵验的“法宝”，换个角度讲，也可以看作“群众路线”理论在实际工作中的应用。在20世纪50年代的民主建政中，中共正是通过“各界人民代表大会”组织形式来调动广大乡村农民政治参与的积极性。尽管在这种社会动员过程中，由于当时历史的局限性和农民自身参与意识和素养较低，造成了一定程度的制度建构和现实语境的紧张，但民主建政中的这种制度构建方式却孕育了“乡村自治”的种子。
　　新中国建立初期的乡村政权建设过程，实际上就是一个动员、组织的过程，即执政党依靠自身的权威，利用各种方式对广大农民开展政治社会化教育动员，使其与动员者行动保持一致。这就要求执政者熟悉、了解乡村社会，并提出为农民所接受的行动纲领。为推动这一进程，党做了很多工作。其中，最具代表性的就是通过召开各界人民代表大会的形式来了解民众的意见，从而制定方针政策，以此获得合法性基础和广大民众的支持。
　　从理论上讲，人民代表大会是人民行使各项权力的大会，但实际上，当时召开人民代表大会却往往被看成是进行社会动员的需要。这样，人民代表大会成为党发动一系列运动的工具，造成了理论与实践的严重背离。从形式上看，人民代表大会是人民当家作主的根本政治制度，实际上却是侧重于为党所领导的政治和社会改革运动服务。从渊源上考察，当时党内从上到下都存在着这种思想，因为党中央曾明确指出，必须将“各界人民代表大会看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸，肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展农业生产，恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具”〔3〕。这样，在很大程度上，代表会议变成了一种社会动员的有效途径。
　　即使有这种社会动员，农民对民主建政的认知和在实际参与中仍然出现了一些问题，某些地区还出现了“罢代”的现象。这表明，农民有自身的“利益”关注，其觉悟决定了他们并不是天然地站在党的一边。同时，无可否认，新中国成立初期，百废待兴，民主建政也不可能一帆风顺。就农民而言，他们祖祖辈辈生活在专制制度下，贫穷、落后，要么不接受民主，要么不懂得建政，为此闹出了不少笑话。如代表均系查田定产中经群众提名、酝酿、大会选举产生，但这些代表对人民代表大会的认识很差，认为当代表是被别人“捉了鳖”，开代表会是“说闲话”，干工作是“村长叫做啥就做啥”，于是代表中有应付差事的，有闹着要辞职的〔4〕。
　　针对这些问题，经过28年民主革命历练的中国共产党重新启用了得心应手的社会动员的理论和方法。中国共产党通过思想教育——发动农民“诉苦”和“算账”等，组织整理——使农协成为权力机构，经济上穷苦人本身已翻身做了主人，于是农民政治冷漠的状态逐渐被消解了。
　　3.土地改革：农民权力和国家意识的建构
　　“土地分配不公，这是中国历朝历代的一个通病。这一现象简直可以说已经使得中国农民养成了一种‘土地拜物教’的心理，农民的这种心理已经超出了他们在经济上的实际需求。纵观中国任何农民起义若不提出土地改革的主张来吸引贫困的农民，是很难取得成功并有所作为的。共产党十分重视土地改革，这一点反映在当时中共中央的各种文件决议上。”〔5〕从民主革命时期的土地革命到新中国成立后的土地改革，都反映出中国共产党对这一问题的准确把握和高度重视。新中国成立之初的土地改革是中国共产党继新中国成立前领导解放区人民进行的土地改革的延续。
尽管中国共产党在新民主主义革命时期积累了丰富的土地改革经验，1947年也颁布了《中国土地法大纲》，但在新解放区，党仍然缺乏组织方面的资源或群众支持，因为新区不像北方地区进行了持久的革命斗争，新区的胜利是靠大部分是外地人的军队从外面进行的军事征服而取得的〔6〕。亨廷顿认为：“土地改革就是强制剥夺一批人的财产，交给另一批人。正是土改的这一性质，使它成为进行现代化的政府的各种改革中最有意义而又最棘手的一项改革。”〔1〕对于刚刚解放的新区而言，土地改革就是最有意义而又最棘手的事情。
　　为了适应已经变化的形势，1950年6月，中共七届三中全会讨论通过了《土地改革法》（草案）。1950年6月28日，中央人民政府委员会召开第八次会议，会议根据全国政协第一届委员会会议的建议，通过了《土地改革法》（草案），并于6月30日正式颁布，以此作为在全国新解放区开展土地改革运动的法律依据。这个新法律旨在把所有农民分成不同的阶级，并把地主阶级逐出这个体制。通过这种方式，中共用共产党的权力结构取代了旧的农村精英，大幅度提升了中共对农村的影响。“当新政策越来越明显地把负担从穷人转到富人身上时，就产生了对新秩序的支持。”〔6〕