“营改增”改革的难点与对策探析(3)

　　政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础，但目前我国中央和地方政府之间的事权划分还不清晰。分税制改革后，财力在向中央和省集中，但事权却在进一步下放。目前，义务教育、公共卫生、社会保障和环境保护等全国性公共产品都主要由地方政府承担主要责任，导致了义务教育的不公平等问题。地方政府的财权和事权的严重失衡，又导致了地方政府的“乱收费”、借债以及“土地财政”现象。所以，笔者认为，目前急需解决的问题是中央政府和地方政府的事权划分问题，应通过法律明确每级政府的事权，在此基础上，按照“财权与事权相匹配”的要求，确定中央与地方的税收分配关系。随着改革的推进，进一步把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，把属于全民所有的公共资源和资产纳入中央与地方之间的财权划分范围，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。
　　（二）做好税收负担测算工作，设计合理的税率，结合抵扣项目规定和税收优惠政策
　　税率反映了征税的深度，税率的设置非常重要。由于增值税是中性税，税率的设置不宜过多，应做好税收负担的测算工作，分行业测算营业税改为增值税后的增值税税率水平。参考国际经验，除出口适用零税率外，一般设置2—3档税率。建议增值税税率设置为3档，除基本税率外，再设置两档低税率，并降低整体税率水平，改变增值税“一税独大”的局面，结合房产税、资源税、遗产税、环境税和所得税的改革，减少间接税在税收收入中的比例，增加直接税的比例。对于娱乐业等原营业税税率比较高的个别行业，可加收消费税进行调节。对于对经济结构转型具有重要意义而税收负担加重的行业，如交通运输业、鉴证咨询业等行业可以考虑扩大进项税抵扣范围，并配合税收优惠政策。在扩大进项税抵扣范围方面，一要考虑加强税收信息化建设，建立涉税信息库，加强税收征管，在此基础上扩大可抵扣发票的范围；二要降低一般纳税人的门槛和专用发票领用标准，扩大一般纳税人的规模。在税收优惠方面，主要选择教育、文化、福利和公益事业等行业进行免税，对公共交通等公共事业以及劳动密集型行业采用低税率。
　　（三）循序渐进推动“营改增”改革，由地区试点逐步过渡到行业试点
　　目前，对于“营改增”的改革方式有两种观点，一种观点认为应该采用渐进式的改革方式；一种观点认为应该采用一步到位的改革方式。笔者认为，从我国的实际情况出发，采用渐进式改革是更为现实的选择。但在试点时，如果在地区试点上停留过久，容易形成政策洼地，干扰生产要素，加剧地区发展的不平衡，导致地区利益纷争，未来最好逐步过渡到按行业进行试点。在试点的行业顺序选择上，应优先选择重复征税严重的生产性行业。首先应认真总结交通运输业和部分现代服务业的试点情况，及时发现问题，积极组织研究解决问题的思路和对策，尽快将已试点行业在全国范围内推广；由于建筑业与工程物资行业紧密相连，承担了大量不可抵扣的增值税税额，所以下一步应着重考虑建筑业，然后再逐步扩展到邮电通讯业、无形资产、销售不动产、文化体育业、娱乐业。由于金融业的业务特点，其可抵扣的进项税额较少，其增值税的征管在发达国家也存在一定难度，应借鉴其他国家的做法，做好测算工作，待时机成熟时再行纳入。
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