“营改增”改革的难点与对策探析(2)

　　二、“营改增”改革所面临的难点
　　（一）“营改增”造成地方财政收入减少
　　在“分税制”下，增值税属于共享税，除进口环节由海关代征部分属于中央政府外，中央和地方享有比例分别为75%和25%；而营业税除铁道、各银行总行和保险总公司集中缴纳的归中央政府外，其余全部归属地方政府所有，是地方税的主要税种，也是地方政府财政收入的主要来源。据统计，2010年，营业税收入为11158亿万元，占税收收入总额的15.2%，地方财政收入中，营业税收入所占比例约为33.7%，在现行财税体制下，“营改增”必然导致地方财政收入大幅度减少，对业已困难的地方财政提出更为严峻的挑战，特别是一些服务业比较发达的地区，将面临更大的困难。所以“营改增”改革所要解决的首要问题就是如何保证地方财政收入的稳定。在改革试点期间，为了暂时避开这个矛盾，试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。但这项规定只是权宜之计，随着改革逐步向全国和其他行业的推进，如何在减税的情况下，保证地方财政收入的稳定，是必须解决的首要问题，这个问题不解决，“营改增”改革就很难进一步推进。
　　（二）“营改增”所导致的国税和地税的税收征管权限问题
　　在“分税制”下，除由海关代征进口环节增值税外，增值税由国税局负责征收和管理；而营业税除铁道、各银行总行和保险总公司集中缴纳的营业税由国税局征收管理外，全部由地税局负责征收管理。2008年底之前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不作调整，2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理，应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。目前我国的主体税种有增值税、营业税、消费税和所得税。“营改增”后，如果增值税全部由国税负责征收管理，则对应的所得税也应该由国家税务局管理，一方面会导致国税部门工作量加大；另一方面会导致地税部门的边缘化。“营改增”面临的另一个难题就是国税部门和地税部门税收征管权限的划分问题。
　　（三）不同行业的税率问题
　　营业税按营业额全额为计税依据，按行业设置不同税率，体现政府对特定行业的扶持和引导，而增值税是对增值额征税，从理论上来说是中性税，要求的税率档次相对较少，但由于各行业经营特点不同，可抵扣的范围不同，如果使用统一的税率，会导致部分行业的税负不平衡，所以在“营改增”试点中，又增加了11%和6%两档低税率。在试点行业中，有形资产租赁服务业的税率为17%，交通运输业的税率为11%，其他试点行业的税率为6%，小规模纳税人为3%的征收率。由于营业税的最低税率为3%，所以对小规模纳税人来说，减税效果明显，但对一般纳税人来说，有部分企业税负增加，其中交通运输业和鉴证咨询服务业受影响较大。国家统计局上海调查总队对于上海市“营改增”试点企业的调查报告显示，有35.9%的受访企业反映税负增加。其中有58.6%的交通运输业受访企业税负增加，43.4%的信息技术服务业、文化创意服务业、鉴证咨询服务业受访企业税负增加。做好税收负担的测算工作，制定合理的税率和抵扣范围以及税收优惠政策，也是进一步推进“营改增”工作的难点之一。
　　（四）增值税抵扣链条有待缝合
　　我国的增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，只有一般纳税人才实行增值税抵扣制度，而我国一般纳税人只占增值税纳税人总户数的10%左右，数量庞大的小规模纳税人按3%的征收率征收，有的甚至以核代管，并不具备增值税的特征。同时我国增值税是以票管税，对用于增值税抵扣的发票要求很高，目前能够用于抵扣的发票主要是增值税专用发票、海关的完税凭证、购进免税农业产品开具或取得的抵扣凭证、购进废旧物资开具或取得的抵扣凭证和货物运输发票等，所以增值税的抵扣链条仍然不完整。再加上各试点企业的经营模式、发展阶段和成本结构不同，也会造成改革初期不同企业税负的不同。如物流企业的成本中，油费和路桥费要超过50%，但是路桥费进项税目前不能抵扣，而在加油过程中，一些加油站也无法提供增值税发票。而鉴证咨询业中，成本主要为工资、房租、物业费等，由于房屋租赁是交营业税，租金抵扣的问题也比较严重。交通运输业固定资产占总资产比重很大，部分企业在“营改增”之前已完成资产的更新改造，增值税没能得到抵扣，而在今后一段时间内，资产更新改造的规模很小，能够抵扣的增值税也相应很少，“营改增”后，税收负担必然会加重。
　　三、进一步推进“营改增”改革的对策
　　（一）以“营改增”为契机，推动财税体制改革
　　财税问题，实质上是公共资源配置体系和制度问题，财税改革必然会触及多方利益。随着增值税的征收范围扩大，不可避免地要触动中央和地方的财权分配关系。如何解决“营改增”所导致的地方财政收入减少问题，学术界和实务界的有识之士纷纷提出了自己的建议。
　　一部分观点认为，首先应先稳定地方财政收入，一是调整中央和地方对增值税的分享比例，根据一些学者的测算，中央和地方的分享比例调整为60：40，才能保障原有营业收入全部留在地方财政，还有部分学者认为，分享比例调整为50：50比较合理；二是通过转移支付等手段再对省级之间的差异进行调整，并加强对转移支付资金的监管；三是将“营改增”与房产税、资源税、遗产税、环境税的改革同步推进，逐步建立以行为财产税为主体的地方税收体系。这种观点的提出仍建立在现行“分税制”的基础上。另一种观点则认为，虽然“分税制”改革以来，对中央财政增长起到了积极的推进作用，但由于改革的不彻底，带来了很多问题。所以应该借“营改增”改革契机，推动财税体制改革，调整和理顺中央与地方间的财政关系。社科院研究所副所长张平表示，根据十八大报告精神，2013年财政部将大规模推进营改增，这将成为本次财税体制改革的突破口，此次财税体制改革将是一次“大税改”。还有部分观点认为，应逐步取消国税和地税的划分，建立统一的税收征管体制和科学的财政税收法律体系，从根本上理顺中央和地方的财政税收关系。