行政管理视域下行政执法体制存在的问题及对策(3)

　　⒉科学配置综合执法职权。从行政管理基本理论上讲，执法是建立在管理基础上的一项强制手段。比如：在执法程序上，检查是实施行政处罚的前提，而检查本身也是一种管理措施，因此不能将管理与执法人为地分开。行政处罚权相对集中后，综合执法机关无法靠单一的行政处罚权去应对复杂的执法事务，需要其他执法权力的配合运用。这不仅需要赋予综合执法机构行政处罚权，而且还要给其配置相应的行政检查权、强制权。行使检查权是实现处罚权的必要手段，执法部门对经营者予以处罚，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行调查。开展行政检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提；若当事人逾期不履行行政处罚决定，处罚机关可依法采取行政强制执行，以实现行政处罚目的。在上海和南京城市管理实施相对集中行政处罚权的实践中，对强制权都做了明确规定。但并不是所有的强制权都可以转移，限制人身自由和紧急强制权是不能转移的。
行政管理权一般由审批许可权、收费权、监督权和处罚权四个方面构成。行政审批权与行政处罚权同为行政机关的行政职权，是行政机关享有行政权力的具体体现。从综合执法实践看，一些地方在实施综合执法过程中已经将行政许可权配置给综合执法机构。海南省三亚市将城市管理领域的17项行政执法权和5项管理审批权划转给综合行政执法局统一行使，开创了全国城市管理综合执法试点工作的“三个最”，即集中行政处罚权最多、合并管理职能最广、管理范围涉及面最大。行政执法涉及城管、爱卫、规划、建设、园林、国土、环保、工商、卫生、公安、交通、海洋、供销、商务、水务、林业、文体等部门共17个方面的行政执法职能以及5项审批管理职能，被称为“17+5”模式。
　　⒊重新定位行政执法目标。解决济南市公共空间中的脏、乱、差等问题，给公众一个良好的城市环境无可非议。但城市人口的急剧扩张与城市公共空间不足的矛盾，城市的经济能力与人口的生存需求矛盾，是目前众多城市公共空间管理中必须面对的现实问题。涌入城市的农村人口和大量的下岗工人为了维持生计，许多人的唯一选择就是走上街头寻找生存的机会。弱势群体的福利要靠城市公共空间来维持，在目前的情况下，这一部分群体在城市公共空间上的利益诉求不能被忽视。但许多城市管理者在执法目标设置上单纯追求城市街道整洁、优美，而没有给这些弱势群体留下一块生存之地，从而损害了弱势群体福利。
　　⒋完善行政执法协调机制。行政执法协调机制是整个行政管理运行机制的重要组成部分，具体应当遵循这样几个原则：一是整体性原则。理想的行政管理状态应当是上下贯通、左右衔接、环节互动、运转自如。行政领导维护和保证这种整体性，恰恰也是行政执法协调的目标。二是统筹兼顾原则。行政执法协调面对的是整个城市管理执法中出现的问题，既不是一个层次的问题，也无法用某种分类的方法概括其全部，所以，从整体框架的设计，到协调机构的配置以及协调内容分工上，都必须统筹兼顾。三是目标效能原则。衡量行政执法协调成功与否的主要标准是看其能否促进行政管理目标的实现，能否提高行政管理效能。
　　当前行政执法协调面对的主要问题包括执法主体与管辖问题的争议、不同执法行为之间的衔接、不同执法部门之间的配合、执法依据的确认与解释等四个方面。从理论上讲，行政执法协调面对的问题，自然就是行政执法协调的内容，但是，如果从行政执法协调机制的启动以及运行角度看，仅仅把行政执法协调的内容概括为这四个方面的问题，显然是不够的，还必须将这些问题进一步具体化，如执法主体与管辖问题的具体种类、不同执法行为衔接问题的具体情形等，使之能够更加顺畅地进入相应的协调程序，并由相应的协调主体加以解决。对此，还需要各执法部门结合各自的执法实践，进行全面分析，做好相应的基础工作。
　　进一步明确不同协调主体协调的范围，是在行政执法协调机制中实现分工负责的基础。具体来说，就是按照具体协调主体进行区分，如与需要协调问题相关的各个执法部门构成自行协调形式的主体，其协调的范围应当局限于有权作出决定或者解释的范围内。显然，类似的原则界限越细，具体协调主体协调的范围也就越清晰，相应地，行政执法协调机制的运行也就越顺畅。进一步明确行政执法协调程序规范的主要目的是通过各种程序规定将行政执法协调机制中的各个环节连接起来，从而实现行政执法协调过程的规范、有序和高效。按照不同的协调主体，具体应当建立自行协调程序、专项协调程序、综合协调程序。
　　行政执法体制改革是一项复杂的系统工程，涉及诸多领域，具有全局性，不可能一蹴而就。在行政执法体制改革中会出现许多新情况、新问题，因此，相关部门需要思路清晰地进行科学分析，不断探索，找准切入点，采取综合措施，稳步推进。
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