美国政府债务问题的成因及启示(2)

　　随着美国债务快速且大幅增加，修法提高债务上限的顾虑也随之加深，并首度于2011年11月受到挑战，由国会两党议员组成的"超级委员会"未就提高政府债务上限和削减财政赤字达成协议，导致美国从2013年自动开启1.2万亿美元的自动减支机制。事实上，美国政府债务已于2012年末再度触及16.4万亿美元的上限，目前依靠财政部以"紧急措施"进行账目调整来维持。据美国两党政策中心推算，如果国会不能提高债务上限，美国将于2013年2月再次触及债务上限，面临政府违约风险。但金融市场普遍看淡本次美国债务上限危机，认为随着经济基本面的持续改善，政府债务问题对美国经济全面复苏的抑制效应将日渐弱化，美国国会的立法者最终将选择妥协，并通过小幅提高债务上限来化解危机。花旗银行的资本监测显示，全球资金的风险偏好持续上升，截至2013年1月9日的一周内，全球股票基金净流入达222亿美元，是自2007年9月金融危机全面爆发以来股票基金的最大单周净流入。可见，在当前的全球金融格局下，美元及美国国债的"避风（险）港"效应并未因美国政府债务问题而显著弱化。预计未来，"毕其功于一役"式的债务解决方案将难以奏效，政府债务问题将伴随美国经济发展而长期存在。
　　二、美国政府债务问题持续恶化的主要原因（一）经济增长乏力
　　美国的政府债务问题本质上是美国财政收支失衡的危机，而财政收支失衡又源于美国近年来发展方向的迷失及由此带来的经济增长的乏力。20世纪90年代克林顿政府时期，美国抓住现代信息技术革命的契机，在产业升级和投资高涨的驱动下，一度出现财政盈余。而在21世纪初，随着互联网经济泡沫的破灭，美国又试图将房地产和金融业作为经济增长的主动力，结果却导致次贷危机，并引发席卷全球的金融危机。危机后，美国虽然通过规模空前的政府救助措施较快摆脱险境，但经济增长却一直处于"复苏不易、景气难再"的低迷状态。奥巴马政府执政初期，曾提出重振制造业和出口翻番计划以改变困境，但却受到美国现有经济结构和产业格局的制约而成效微弱。另外，美国最近四年的年均财政赤字率已高达9%，债务率也从2007年危机前的64.6%飙升至近期的超过100%，债务高企、财力不足已对美国政府利用财政政策工具推动经济增长形成较大掣肘。因此，当前的美国经济正陷入阶段性缺失方向的罕见困境，除非美国政府能够提出前瞻且可行的发展方向，并利用其在资本市场、企业制度和研发能力上的综合优势，推进新一轮的产业技术创新，否则仅仅依靠量化宽松的超强货币政策，仍将难以扭转经济增长乏力的局面。
　　（二）金融政策失误
　　美国从20世纪80年代开始推动金融自由化，各类金融机构的产品创新主要以提高其经营杠杆率为主要特征，高杠杆率无疑增强了金融机构的货币创造能力，但也为市场流动性泛滥提供了技术基础。21世纪初，为了避免互联网泡沫破灭对美国经济的负面冲击，美联储对利率进行了大幅下调，18个月内连续降息23次，将联邦基金利率从2001年的6.5%急剧降至2003年的1%。低利率环境带来了市场的流动性过剩和风险投机高涨，进而在房地产市场和资本市场引发泡沫经济。股市上涨带来了虚拟的财富效应，加上金融创新允许居民家庭将其在房地产市场获得的财富增值部分套现，导致了美国居民过度消费和家庭负债急剧增加。同时，"9·11"事件之后，美国开始的全球反恐及随后在阿富汗和伊拉克的两场战争也导致政府公共债务快速上升，美国政府从克林顿时期的平衡预算演变成巨额的财政赤字。迄今，美国政府的财政赤字已经连续四年超过1万亿美元。2012财年美国财政赤字为1.089万亿美元，低于2011财年的1.297万亿美元，预计2013财年美国的财政状况也难有重大改善。
　　（三）财政收支失衡
　　美国财政收入的主要来源是个人所得税和社会保险税，以2011年为例，这两项税收在美国财政收入中的占比高达83%（见图1），其税基均为劳动者工资。而自次贷危机以来，美国劳动力市场状况一直不容乐观，不仅失业率居高不下，劳动力的绝对数量也在不断萎缩，税源的减少必然导致美国政府财政收入的下降。而与此同时，美国政府的财政支出却在大幅增长。美国政府的财政支出主要包括三个方面：法定支出、自主性支出和净利息支出。其中，法定支出包括社会保障、医疗保险、退休金与伤残金等，自主性支出包括国防支出、国际支出等（见图2）。由于政治因素和人口老龄化导致社会福利开支的刚性增长，法定支出占美国GDP的比重持续上升，根据美国政府问责局（GAO）预测，2030-2040年，仅法定支出一项就将等同于美国政府的财政收入，其增速将远高于GDP增速。因此，在可以预计的未来，美国政府依靠债务融资弥补财政收支失衡的状况仍将持续。
　　（四）两党政治的影响
　　在美国重大经济问题的决策上，两党政治始终都是绕不开的重要影响因素。尽管民主、共和两党在解决美国主权债务问题上的根本利益一致，但其在解决该问题的切入点和具体方法上却存在严重分歧。民主党重视社会福利问题，竭力保卫奥巴马全面医疗改革的成果，主张终止富裕人群所享受的税收优惠，坚称不能让财政减支问题成为债务上限谈判的筹码；共和党强调保住国防开支，反对政府背上全面医保的包袱，主张必须以削减社会福利、医疗保险等预算作为提高债务上限的前提条件。两党背后是一个日益分化且前后矛盾的美国。由于西方的议会民主制有纵容民粹主义的倾向，在现行的决策机制下，通过制度变革进行利益重新分配的改革措施将难以形成和实施，改革的动力只能来自外部，比如靠外部重大危机的倒逼，这也将造成美国政府债务问题的持续发酵。
　　三、美国政府债务问题对世界经济的影响
　　（一）影响世界经济复苏
　　作为全球最大经济体和国际储备货币发行国，美国的经济动向左右着世界经济发展的方向。政府债务问题已成为现阶段影响美国企业投资和消费者信心的主要因素，而其随后的财政整顿计划更可能拖累脆弱的全球经济进一步放缓。政府债务问题不解决，美国的长期经济增长必受拖累，但为解决债务问题而增税又会在短期内抑制居民消费和企业投资，给本已脆弱的劳动力市场造成重大打击。同时，美国经济的外溢效应明显，美国经济增长的不确定性将给新兴市场国家的经济增长特别是出口蒙上阴影。美联储的长期超低利率的承诺，为刺激经济可能采取的进一步资产结构调整或资产购买将把全球拉入"低利率、高通胀"的环境，使得新兴经济体面临的通胀形势更加复杂和严峻。虽然新兴经济体的货币政策进入了短暂的观察期，但是整体而言紧缩的调控取向还将继续。
　　（二）政府债务货币化
　　美国财政领域的债务僵局绑架了货币政策，债务货币化又弱化了改革意愿，加剧债务积累。自2008年末以来，美联储先后推出了四轮量化宽松政策，通过向市场提供巨额的流动性，来避免经济陷入通缩。迄今，美国联邦基金利率在0～0.25%的超低水平上已持续了四年多，为美联储1954年开始编制该指标利率记录以来的最低水平。尽管美国的基础货币已经倍增，长期利率实际为负，但美国的信贷仍然紧缩，货币乘数大幅下降后长期处于低位，这表明货币政策的传导机制失灵，非常规的货币刺激政策并未传导至美国国内的投资和消费需求，市场陷入流动性陷阱，进而又放大了财政紧缩政策对经济的负面影响。在消除财政陷阱的负面效果上，美联储已没有太多的政策实施空间。未来的改革应首先从财税领域人手，减少财政赤字，实现中期财政平衡，进而修复货币政策传导机制。受美国政府债务货币化的影响，欧盟和日本也加大了从公开市场购入债券的计划，力图为经济复苏提供持续的流动性支持，"宽货币、紧财政"组合将是未来一段时间发达经济体政策的主基调。（三）加剧全球金融市场波动
　　美国政府债务问题引发的全球经济增长的不确定性，使国际资本在安全与逐利双重动机下的跨境流动更为频繁。跨境资本的大规模频繁流动一直都是威胁新兴市场国家金融稳定和经济增长的重要因素。政府债务问题引发的美国经济结构的调整，必将对国际资本流动的规模与方向造成影响。彭博资讯的数据显示，自2012年9月美国推出第三轮量化宽松政策之后，全球资本即开始从发达国家大举流向新兴市场，北美占全球资本流出的90%以上，而中国（包括港澳台地区）则吸收了其中80%以上的资金，成为2012年10月中旬之后人民币升值节奏明显加快的直接推动力。由于中国大陆资本市场的管制，作为国际金融中心的香港成为游资假道进人中国内地的主要通道。随着热钱的大量涌入，港元汇率屡屡触及7.75的强方兑换保证。香港金管局自2012年10月19日首次入市干预港汇以来，在两个月内（截至2012年12月20日）累计入市26次，共注资1021.51亿港元。随着对美国经济持续疲弱的预期，以及对全球经济增长不确定性的担忧，预计未来资本的风险偏好依然较低，新兴市场依然将是国际资本流动的主要目的地，全球金融市场仍将持续动荡。
　　（四）国际贸易环境日趋严峻
　　受国内经济衰退的影响，美国的对外贸易政策正变得越来越保守。早在2009年2月奥巴马政府上台伊始提出的7870亿美元经济刺激方案中，就因附加"购买美国货"条款而广受批评。失业率的居高不下促使美国政府采取积极措施，鼓励跨国公司将工作机会留在美国，以推动增加国内就业。如近期，美国政府根据2009年的《复苏与再投资法案》对通用电气（GE）提供本土就业机会的雇员计划，给予2480亿美元的投资税抵免奖励。在加大对本土就业市场保护力度的同时，美国利用WTO赋予的保护性关税措施，通过主动制造贸易摩擦，削弱来自发展中国家及新兴经济体进口产品的市场竞争力。美国在2012年加大了对中国企业的"双反"（反倾销、反补贴）调查范围，几乎涵盖中国对美出口的主要工业制成品，并以安全为由对中国对美投资采取了一系列的限制措施。可以预估，美国政府力推的本土制造业复兴计划将是下一轮经济景气的开始。但在向这一目标推进的过程中，势必将伴随着美国与伙伴国贸易纠纷的加剧，发展中国家和新兴经济体将面临更为严峻的国际贸易环境。
　　四、对中国的启示