法与政策的关系浅论

　　摘要：政策与法同为社会规则体系中的一员，均有规范作用。政策与法的规范作用虽有交叉，却并不相同。由于其价值取向各异，其各自内在的运作机制也不同。法治社会中虽崇尚法律的权威，却也离不开政策发挥作用的余地，政策不仅有其本身的功能，也可为法律自身的局限提供助力。在法治社会中要正确处理好政策与法之间的关系，注重政策制定的合理化，并将合理化的政策合法化、法律化。

　　关键词：政策；法律；规范；法治

　　一、作为社会规范的政策与法

　　政策是国家政治生活和社会管理过程中不可或缺的一项重要内容。学界对政策定义诸多，如：詹姆斯·安德森（JamesE.Anderson）认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[1]48。伍启元先生认为：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”[1]49。陈振明先生主编的《政策科学》一书对政策的定义是：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[1]50尽管学者们对政策的定义不同，但“行动准则”、“有目的的活动过程”、“行动指引”、“行为准则”这些对政策的不同定位共同展示出了政策的一项重要功能——政策所具有的行为规范功能。

　　“法是‘被奉为法律’的统治阶级的意志。马克思、恩格斯指出，法是‘被奉为法律’的统治阶级意志，这意味着统治阶级意志本身也不是法，只有‘被奉为法律才是法’。”“‘奉为法律’，就是经过国家机关把统治阶级的意志上升为国家的意志，并客观化、物化为法律规定。”[2]43以实证的方式进行考察，在现实的国家运作过程中，法体现为由全国机关制定和颁布的行为规范。在我国法的体系中主要包括：宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。

　　政策具有规范性。相对于政策而言，法的规范性更加明显。而且法作为社会规范，“既区别于思想意识和政治实体，也区别于技术规范。法在形式上具有规范性、一般性、概括性的特征。这些特征使法区别于那些执行和适用法律、法规的非规范性文件，例如政府的命令、法院的判决等；法所调解的对象不是特定的，而是一般的行为或社会关系；法不是仅适用一次，而是在其生效期间反复适用的。”[2]45

　　二、政策与法律的功能区分

　　政策与法，虽然同为行为规范，但是其“作为社会上层建筑中的两种不同的现象，各有其自身的特殊性，二者所体现意志的属性不同、表现的形式不同、实施的方式不同、调整社会关系的范围不完全相同。这些区别表明二者是不同的社会规范，各有其特殊性和特殊作用。”[2]297具体说来二者的功能区别如下：

　　政策功能如：导向，即政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展；控制，即政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用；协调，即政策对国家的管理活动中诸多的利益关系进行协调；象征，即政策表达的是人们应当以此项政策规定为努力方向的目标趋势[1]52-54。