整体性治理视域下工会枢纽型社会组织建设策略研究(2)

　　显然，这种内在结构性矛盾促使各级工会组织认识到增强自身凝聚力的重要性，当前各级工会正在努力按照党的十八大提出的“密切党和人民群众血肉联系”的要求，努力及时反映群众诉求，做到上传下达、下情上达。工会枢纽型社会组织建设以及其他相关活动的展开，直接动因也正来源于这种内在的结构性矛盾。

　　二、工会枢纽型社会组织建设与整体性治理的理论融合

　　（一）工会枢纽型社会组织的联合性

　　枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。[2]从各地的实践来看，目前枢纽型社会组织大体分为三种类型：一是人民团体，如工会、妇联、共青团、残联；二是行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心。他们在管理方面的共同点是具有较高的综合性，是对多个单一组织的支持性管理或服务。有学者认为，枢纽型社会组织的枢纽型作用主要体现在六个方面：宗旨和理念的枢纽功能、提供公益服务形成公信力枢纽、发动和指导其他组织形成执行力枢纽、通过动员及整合社会组织和公众参与服务项目形成项目枢纽、发掘整合组织内外部资源形成资源枢纽、成为立体多维多层网络的网结形成网络枢纽。[3]

　　所以，工会枢纽型社会组织的建设，就是要突出体现枢纽型社会组织的联合性特征，把工会组织建设成为一个网络平台，一个支持性的机构。即要让工会组织在以后的发展过程中不断培育和联合一些社会组织，为那些在为职工服务方面有同类愿景的不同规模的组织提供一个交流平台，让工会成为同类社会组织网络的关键节点，整合、协调各种大小不同的社会组织，共同服务职工、服务社会，共同满足职工多样化和差异化需求，获得共同生存与发展的机会。

　　（二）整体性治理理论的整合性

　　20世纪90年代中后期以来，整体性治理成为欧美国家新的改革趋势。这一理论的产生主要有两个背景：一是新公共管理时期个体主义思维方式的滥觞及其在实践层面留下的治理的碎片化，产生的诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题，直接刺激了整体性治理的兴起。二是数字时代的来临，使信息技术成了当代公共服务系统变革的中心，其在公共行政变革中的重要作用以及在公共管理中的核心位置为整体性治理理论的产生和发展提供了坚实的技术基础。

　　整体性治理着眼于公共部门的整体性运作，强调管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[4]整体性治理理论主张面对多元与复杂的组织关系，人力、资源与政策目标的整合是核心问题。协调是整合工作的第一步，而协调是个复杂的问题，与协调相关的概念，包括碎片化与棘手问题，“碎片化-棘手问题-协调”这三个概念是认识整体性治理的重要基础。[5]碎片化具体是指，公共组织内部各部门虽然具有共同或相近目标，却缺乏相互沟通与合作的管道，致使各部门相互冲突，为巩固各自势力范围，在相互合作时，他们会保留实力或牺牲群体的利益。[6]棘手问题指出政策问题的复杂交错性，协调是在面对棘手问题时，采取相关措施让各组织和谐相处，整合则是在组织间的和谐关系中，让彼此政策目标与手段能相互协调与强化。

　　整体性治理所强调的整合，主要包含三种取向：第一，层级的整合。可以分为全球、大洲、国家、地区与地方五个不同的层级，如全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与信息保护组织的整合，它们之间可以通过信息技术的协助来实现跨领域研究议题的整合。第二，功能的整合。可以是公共组织内部各功能性部室之间的整合，也可以是不同功能性公共组织之间的整合。第三，公私部门的整合。公共部门采取委托外部经营、民营化、行政法人化等做法，与非营利组织和私人组织等社会组织接轨，促进公私合作伙伴产生合作的关系。[7]212

　　（三）工会枢纽型社会组织建设与整体性治理理论的适配性分析

　　整体性治理理论解决的主要症结问题是单一部门难以解决的“跨部门、跨层级、跨区域”棘手性问题以及缺乏协调而导致的碎片化现象，强调必须跨越功能过？区分及部门本位问题，通过合作，让机关间的目标及资源充分整合。而对我国工会组织来说，非单一利益驱动和边界模糊化决定了其具备嵌入型团队的特性，需要跨领域的协调劳动关系，核心任务是与政府、企业和员工等利益相关者展开跨界行为以促进工会跨界职能履行并实现劳资双方共赢。[8]当前，由于不同地域、不同行业的农民工群体逐渐占据产业工人的主体地位，工会的跨界工作问题更加突出，工会工作中“跨部门、跨层级、跨区域”的棘手性问题比较严重。同时，由于工会的跨界运行、工会工作对象的复杂化和多样化，更主要的是工会组织属于体制内的人民团体，与其他社会组织相比，带有浓重的行政色彩，在层级、功能、公私伙伴等不同层面都存在不同程度的碎片化现象。所以，工会枢纽型社会组织建设，就是要求工会实现工作内容上由碎片化向项目化转变，工作理念上由传统的行政主导向市场和行政方式并重转变，工作方法上由工会“单枪匹马”向整合资源、各方联动配合转变。由此看来，以整合和协调为主要特征的整体性治理理论，与工会枢纽型社会组织建设具有较强的适配性，而整体性治理理论的制度化策略，可以提供工会枢纽型社会组织建设理论和实践契合的有效路径。

　　三、工会枢纽型社会组织建设的整体性治理策略

　　佩里·希克斯认为，整合就是要克服碎片化问题，它不是一种新的技巧，而是一种政策性的工作，[9]这种制度性策略可以从“内、外、上、下”四个维度进行：“内”指的是采取新的组织结构形式而实现组织内部的合作，“外”指的是跨组织部门工作而形成的新工作方式，“上”指的是通过组织目标自上而下设定而构建新的责任和激励机制，“下”指的是构建新的服务供给流程。[10]也有学者提出可以运用资讯科技形成的网络治理模式、整合型政府组织和主动型文官体系来构建整体性治理的具体策略。[11]75本文认为，工会枢纽型社会组织建设可以从“内、外、上、下”四个静态维度和一个动态维度，将工会建设成为一个上下协调、内外兼顾、服务有力的枢纽型社会组织。

　　（一）推行项目化运作，实现内部“联合”

　　工会组织也有以有利于效率和专业化的劳动分工作为组织设计的原则与基础，但是当前工会组织中分（工）而不明（确）、分（工）而不合（作）等治理问题的存在却使分工机制走入困境，使工会工作陷入了碎片化、分散化的困境。所以，整体性治理解决的关键问题是碎片化，即整体性治理对立面是破碎化，而不是专业化。[7]32、221工会枢纽型社会组织建设，可以采取项目化的运作方式，通过项目运作创新组织价值观念、信息管理、人员培训等途径构建一种新的组织结构形式，解决工会工作中的碎片化问题，在组织内部实现“联合”。

　　具体来说，可以对工会年度各项重点工作进行立项分解，将重点工作细化为项目内容、工作标准、完成时限、责任部门等，建立项目化管理长效机制。第一，在项目方案生成过程中，突出工会工作项目的三个重点明确，即明确目标任务、明确责任部室和责任人、明确完成时限。第二，在项目确认后，由牵头部室具体组织实施，可以让部室上级总工会成立督查组，定期或不定期开展项目落实情况的跟踪检查，掌握项目进展落实情况，及时向有关部室及责任人提出批评意见，及时研究落实改进措施，确保项目按计划有序推进。第三，项目完成后，采取考核验收的方法评定项目绩效，并将项目绩效纳入总工会季度考核、年终部室考核、年终干部考核的内容之一，同时也可以作为工会干部聘用的重要依据。

　　（二）加强组织合作，实现外部联合

　　整体性治理所追求的公私伙伴整合，就是要求公共部门与志愿组织或私人公司等组织之间进行公私部门的社会合作，并且认为整合的程度越高，凝聚力就越大。整体性治理制度化策略的“外”指的是组织之间的合作，通过分享领导权、融合性结构、联合团队等途径构建一种跨组织的工作方式，实现与其他社会组织的“联合”。在现实社会条件下，工会枢纽型社会组织的建设既不能单单依靠政府部门，也不可能成立新的工会联合部门；既不能依靠现有单一的工会组织，也不能依靠单一的市场或社会主体。这就要求工会围绕工作目标，努力与社会组织实现跨部门合作。

　　随着当前社会组织改革方案的出台，社会组织的成立门槛将大大降低，势必有很多的社会组织涌现，这些组织大部分都游离在工会组织的视线之外。创立枢纽型工会组织枢纽型工作体系，要求工会着力加强与社会服务类社会组织、文化培训类社会组织、工商经济类社会组织等组织的联系与合作，把这些组织纳入到工会组织的工作体系里面，通过自己的实际行动去赢得更多社会组织和公众的认可。一要注意工会工作对象的变化。原来工会工作的主要对象是职工，现在就要加上同类型的社会组织，即需要联合、引导同样为职工提供服务的各类型的社会组织，共同为职工服务。二是要注意工作方式也要相应转变。工会组织需要顺应时代要求，适应社会变化，改变惯用的类行政组织的行政式动员方式，变传统的开会、发文件工作方法为学习社会组织的网络动员和有机整合方式，创造科学有效的工作方法，建构与其他社会组织平等的合作关系。