我国民办高校产权管理的困境及策略(2)

　　各级政府和教育行政部门在对民办高校产权进行管理的过程中应注意到两方面的策略，一方面，应坚持公益导向，尊重合理诉求，充分发挥产权的激励与约束功能。“分清不同办学主体的民办教育组织中国有资产、举办者投入的资产以及民办教育组织办学积累资产的来源”[10]，“保护举办者对民办高校的产权主张，包括创始人资产比例问题、收益权问题、剩余财产分配问题、控制权问题、处分权问题等五个重点方面”[11]。另一方面，应加强教育立法，明晰学校产权，明确产权归属。尽快修订涉及民办高校产权的法律法规，全面清理并纠正各种对民办高校的歧视性政策和做法，完善民办高校财务制度和监督管理等具体配套政策和措施，“明确产权主体、产权分割、产权结构的优化组合以及产权转换等”[12]，发挥资源配置的最佳效益和优势，为民办高校努力营造良好的发展空间。

　　1.依法落实民办高校法人产权，完善合理回报政策。第一，依法落实民办高校法人产权，明确举办者投入学校资产的产权属性。资产过户时，减免服务性收费，只收取证照工本费，简化审批流程，使举办者在规定时限内完成资产过户登记。除捐资举办的民办高校外，举办者拥有其出资额的所有权，打消资产过户后对资产所有权的担忧，促使举办者愿意把资产过户到学校名下，降低办学风险。第二，完善合理回报制度，把握好合理回报的“度”。民办高校是否要求取得合理回报的选择并不影响民办高校的公益性。不要求取得合理回报的民办高校，应当给予举办者一定奖励，激励其积极办学。要求取得合理回报的学校，在办学质量较好、稳定发展的前提下，允许举办者和出资人从办学结余中按年度取得合理回报。若将合理回报继续用于办学，可计入其出资额。合理回报的取得仅限于举办者和出资人的原始投入和再投入部分，不能把学校公益性资产、通过政策滚动发展的资产和办学积累形成的资产作为获取合理回报的计量依据。第三，以公益性程度为政府区别扶持的依据，以营利性程度为税收分类优惠的基础，建立相应的扶持优惠机制和税费管理机制。不论营利性与否，政府都应给予民办高校全面的政策支持，对办学质量较高、规范发展的民办高校加大资金支持力度，重点扶持非营利性高水平民办高校，在学校建设用地方面享受与公办高校同等待遇。

　　此外，在实行民办学校分类管理之前，教育部等相关部门应联合制定统一的税费优惠政策。实行民办学校分类管理之后，按事业单位登记的民办学校，可按照银行利率，给予一定回报。按企业单位登记的民办学校，可按税收政策杠杆进行调节。

　　2.实行多元主体共同治理，发挥不同主体的产权管理效能。第一，民办高校产权实行多元主体共同治理，逐步形成由举办者、学校法人和政府共同参与的格局。董事会的组成结构多元化，不同权利主体的权责利对等，坚持学校所有权与经营管理权相分离，董事会成员不得决定校长职权范围内的具体事务，防止权利主体间的相互抵触。第二，完善董事会议事规则和运行程序，加强预算管理，规范办学行为。重点落实董事会领导下的校长负责制，处理好校长与董事长、校务会与董事会之间的关系。董事会负责筹资、制定学校发展规划和年度预算，校长负责具体执行，并定期向董事会汇报执行情况。

　　3.建立民办高校专门监管机构，规范资产财务监管。第一，以建立和完善民办教育监管的专门机构和加强管理队伍建设为推进抓手，提高教育行政部门中民办教育管理机构的层次，加强人员配备，形成部门间有效的协调工作机制，以满足统筹规划和规范管理的需要。第二，转变政府职能部门监管模式，从以政府管理为主导，向政府、学校、社会公众、中介组织多元合作、共同参与的管理体制转变。完善有关的会计人员任职条件、财务制度、收费标准、资产处置、收益分配等政策，委托会计师事务所或第三方中介组织对民办高校依法进行审计，完善年度检查制度，加强办学质量与评估、财务审计，重点监管学杂费收入、政府资助等银行专项账户资金的使用情况。第三，引导和督促民办高校建立财务自查监管，鼓励社会力量加强对民办高校行为规范的监督，防范民办高校因办学资金的转移、挪用或债务过大而引发财务风险。

　　4.拓展民办高校筹融资方式，健全产权转让和分类退出机制。第一，政府可采取信用担保、低息贷款等多种方式支持民办高校多形式筹措办学资金。对符合条件、有资金需要的民办高校，可先行给予低息贷款，用于学校建设和发展，学校有盈余之后再逐步还贷。同时，允许银行等金融机构对符合资质的民办高校进行贷款抵押，抵押的具体条件由银行等部门规定，教育部负责协调相关部门，最后由国务院出台相应办法。第二，允许民办高校开办营利性企业，将盈余全部投入学校的发展。民办高校每年的运转维持等需要大量的资金投入，目前仅靠收取学费进行滚动发展，没有稳定的资金来源，不能满足学校的现实发展需要。对于管理完善、运营良好的校办企业，可以适当给予奖励和分红，激励其继续发展。第三，构建规范的民办高校产权流转制度和举办者准入与退出机制。举办者的原始投入和追加投入的资产在进行转让和继承之前，需进行财务审计，经学校决策机构同意、审批机关核准后，依法变更举办者、调整出资比例、转让其投入资产以及全部或部分所有权。同等条件下，其他举办者有优先受让权，并承担相应的权利和义务，可将转让资产计入受让人的出资额。学校终止办学时，进行财务清算，按照《民办教育促进法》第五十九条依次清偿学校资产。剩余资产的分配，按照分类管理标准，给予民办高校举办者和出资人补偿或按照相关法律法规的规定执行，其余部分全部用于公益性教育事业。

　　总之，各级政府和教育行政部门应统筹规划与协调，坚持稳中求新、逐步推进的原则，选择条件适宜的民办高校先行试点，有针对性地对民办高校的产权管理问题进行制度改革和政策创新，形成操作性强的实施方案，为完善民办高校产权管理提供经验借鉴。同时，健全相关法规政策体系，细化相关条款，给予民办高校举办者和出资人正向激励，提高其出资兴办民办教育的稳定回报预期和继续投入的动力。

　　参考文献

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