我国民办高校产权管理的困境及策略

　　摘要：民办高校产权管理是对民办高校产权各项权益进行产权界定、产权配置、产权监管、产权运作等一系列管理行为的系统活动，存在一些有待厘清的问题：法人产权不完整，合理回报缺乏规范办法；内部治理结构不完善，举办者管理能力欠缺；教育行政部门监管职能分散，资产财务制度不完善；筹资渠道不畅，产权运作发展滞后。相应的解决策略是：依法落实法人产权，完善合理回报政策；实行多元主体共同治理，发挥不同主体的产权管理效能；建立民办高校专门监管机构，规范资产财务监管；拓展民办高校筹融资方式，健全产权转让和分类退出机制。

　　关键词：民办高等教育；民办高校；产权管理

　　中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：1673-8381（2013）04-0043-05

　　近年来，我国民办高校快速发展，缓解了教育资源不足的矛盾，满足了大众接受多样化高等教育的需求，增强了高等教育发展的活力。伴随着民办高校规模的扩大，民办高校产权管理日益引起政府、学者以及社会各界的重视，逐渐成为民办高等教育理论研究和实践探索的重要议题，同时，民办高校产权管理也是举办者和出资人普遍关心的焦点问题。民办高校发展初期，规模小、资产少，产权管理未能成为关注热点。随着学校资产的逐渐增大，举办者原始投入和再投入资产的界定、资产增值部分的归属、清偿债务后剩余财产的分配以及举办者的退出机制等问题凸显。因此，完善和改进产权管理是关系到民办高校健康有序发展的重要问题。

　　一、民办高校产权管理的基本内涵

　　产权包括资产和权益两部分基本内容，是“个人和组织的一组受保护的权利，它们使所有者能通过收购、使用、抵押和转让资产的方式持有或处置资产，并占有这些资产在运用中所产生的效益”[1]，“把人与物的关系只看成是产权由此产生的直接现象性原因，而把人与人的关系看成是产权的本质”[2]。

　　民办高校产权管理，是指对以所有权、收益权、控制权、处置权为核心的举办者产权、学校法人产权以及其他相关主体产权的各项权益进行产权界定、产权配置、产权监管、产权运作等一系列管理行为的系统活动。产权界定的核心是财产所有权以及与财产所有权相关的其他权属的界定和归属，包括掌握民办高校资产使用和最终归属的权利和获得资产收益及合理回报的权利；产权配置体现以控制权为核心的不同主体资产权益在民办高校内部治理中的相互关系，包括董事会或理事会、行政管理层对学校资产财务等重大事务的决策权和管理权；产权监管主要指教育行政部门和社会组织等民办高校外部环境对学校资产财务和会计制度的监督和管理；产权运作是资产所有者进行筹融资，将其资产的所有权、收益权和控制权在不同权利主体之间进行全部或部分的转让和让渡。

　　“民办学校的产权关系是否明晰，直接关系到民办学校的生存和发展。产权清晰，可以调动和保护民办学校举办者（出资人）办学的积极性，有利于学校的稳定和发展。”[3]教育资源的稀缺性使得产权排他性成为必要和可能，“由国家立法、执法，对产权实行同意保护和排他显然更有效”[4]，这在宏观政策上已经为民办高校产权管理提出了要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“依法管理民办教育。切实落实民办学校法人财产权；完善民办学校法人治理结构；教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作；依法明确民办学校变更、退出机制。”[5]因此，民办高校产权管理，需要运用法治等多种长效保护机制和手段，理顺不同产权主体之间的经济关系和法律关系，协调民办教育公益性与资本逐利性之间的关系。

　　二、民办高校产权管理的现实困境

　　民办高校产权管理涉及多部法律法规，自《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布施行以来，全国各地根据民办教育发展的实际情况陆续出台了一系列配套法规条例，对民办高校产权作出了基本规定，“保障民办高等教育健康可持续发展的政策框架已基本形成，为进一步完善民办高等教育政策奠定了基础”[6]。但是在民办高校产权界定、产权配置、产权监管和产权运作等方面，依然存在一些亟须解决的问题。

　　1.民办高校法人产权不完整，合理回报缺乏规范办法。一方面，资产过户进展缓慢。资产规模较大的民办高校将得到的出让土地过户时，短期内无法承担土地增值税、房产税、验资费、评估费、服务性收费等税费。学校在办理土地产权证的过程中，涉及国土资源局、地税局等多个部门，手续较繁琐。因此，“绝大多数民办高校举办方没有或没有完全将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下”[7]。另一方面，合理回报的配套措施仍不完善。《民办教育促进法》和《实施条例》对民办高校要求取得合理回报后的做法没有具体规定，相应的税收优惠政策尚未完全落实。《实施条例》第四十四条、四十五条对取得回报比例确定标准的规定缺乏可操作性。

　　此外，民办非企业单位的法人属性与民办高校现实情况不匹配。在会计核算上，除捐资举办的民办高校外，其他出资方式举办的民办高校并不适用《民间非营利组织会计制度》第二条款，缺乏取得合理回报的会计处理依据。因此，基于目前的政策导向，由于未能明确取得合理回报和选择营利性民办高校的配套政策措施，民办高校的举办者担心选择合理回报后与非营利民办高校之间的待遇差别较大，不再享受原有税收优惠政策，同时对能否保持现有规模、良性发展存有顾虑，因而他们大多倾向于非营利性民办高校，对政策持观望态度。

　　2.民办高校内部治理结构不完善，举办者管理能力有所欠缺。一方面，董事会的议事规则和人员聘用管理制度不完善，相应的监督和制约力量较薄弱，容易导致学校资产财务等重大决策以及内部管理的无序和低效。在学校内部治理中，存在举办者掌握实质上的决策权和控制权的现象，董事会领导下的校长负责制未能切实贯彻落实。校长在学校管理理念和管理方式上与举办者发生分歧时，不能充分行使其教育教学和行政管理职权。另一方面，依据《实施条例》第九条规定，民办学校的举办者应当依据学校章程规定的权限与程序，参与学校的办学和管理活动。部分举办者过多依赖既有经验，对学校管理层提出的意见和建议并未及时关注和有效采纳，其管理能力有待提高。

　　3.教育行政部门的监管职能分散，资产财务制度不完善。一方面，民办教育涉及发展规划、政策法规等多个部门，各级教育行政部门没有明确要求单独设立民办教育的综合协调与管理部门，因而各地民办教育机构的设置和职能并不统一，没有专门机构统筹管理，政府统筹规划和综合管理的作用难以完全落实。另一方面，民办高校法人属性的缺陷，无法采用统一明确的会计制度和审计制度监管学校的真实运转情况。在教育行政部门对学校的年审评估中，部分民办高校会计人员不具备会计从业资质，财务管理不严格，学费等收入没有进行专项账户管理。

　　4.民办高校筹融资渠道不畅，产权运作发展滞后。一方面，学校主要依靠学杂费收入缓慢滚动发展，筹融资困难，“教育融资工具匮乏，人力资本市场不够健全，教育产权市场流转不畅”[8]。《担保法》第三十七条规定民办高校不能使用学校资产进行抵押贷款。学校通过借款等方式融资，若出现生源下降、招生人数减少、办学资金短缺的情况，则办学风险增大。而对于办学较好、信誉较高的民办高校，“贷款期限以短期贷款为主，贷款形式为担保贷款，信用贷款很少，少量的以学费收入质押贷款。抵押贷款因为产权不明晰很少采用”[9]。另一方面，产权交易行为不规范，民办高校举办者和出资人退出机制的可操作性不强。虽然《民办教育促进法》第三十五条明确了学校的法人财产权，但对“退出机制”没有进行明确表述，不利于投资者形成稳定明确的预期，学校终止后依次清偿债务后的剩余财产的处理缺乏法律依据及可操作性。

　　三、民办高校产权管理的完善策略