环保部门的环境公益诉讼原告资格初探

　　[摘要]传统的高能耗、高污染的生产方式带来经济增长的同时，给环境也造成了巨大的压力。环境属于社会公共利益，为全人类共同所有。2012年通过的《民事诉讼法修正案》是我国第一次在法律上对环境公益诉讼做成了规定，但仍规定不明确。对于法律规定的“有关机关”提起公益诉讼的要件以及其与本身的法律赋予的权力之间的关系未作详细规定，其中环保部门是否享有环境公益诉讼原告资格具有异议。

　　[关键词]环境；环保部门；环境公益诉讼；原告

　　一、环境公益诉讼原告资格

　　粗放型经济增长方式决定了以环境作为代价，为促进经济发展，企业往往也忽略对环境的保护，随意排放污染物及滥用资源，政府为促进地方GDP增长也忽略政府环境责任，对环境保护的执法力度不强，忽略可持续发展战略，与企业积极地对环境行政进行操纵与控制形成鲜明对照，来自环境行政所保护的环境公共利益受益人即公众的监督与问责却极为消极，①污染问题日趋严重。近年来出现了松花江水域污染事件、土地荒漠化等问题，企业的“三废”排放导致现今地下水、空气、土壤污染，公民生存条件面临严重威胁。2013年1月持续多日的北京雾霾天气，从东北、华北到中部乃至黄淮、江南地区，都出现了大范围的重度和严重空气污染，环境污染问题再次被人们重视。

　　我国《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”并制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》等对环境进行保护，但有权利必有救济，权利受到侵害的主体都应有获得救济的资格。为保护作为公共利益的环境，我国在2012年修订的《民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。”打破了“直接利害关系人”才能诉讼的屏障，保障社会公共利益，为公益诉讼打开了一扇门。

　　对于环境公益诉讼的原告资格，国际上如美国的公民诉讼，规定任何个人、任何组织、检察官都可以提起环境公益诉讼，印度则规定任何个人和任何社会团体有权提起。而我国学者之前对于环境公益诉讼也支持公民享有环境公益诉讼原告资格，但出于社会现状及公民诉讼能力等考虑，新《民事诉讼法》规定的提起诉讼的原告范围为“法律规定的有关机关和组织”，根据学界以及实践中提起的环境公益诉讼，对于原告的范围普遍认为有检察机关、环保部门、环境组织。

　　二、环保部门的原告资格理论争议

　　对于环保部门的环境公益诉讼原告资格，学界对其原告资格与本身的行政执法权是否冲突等存在争议，实践中环保部门对由其提起公益诉讼则不太热心，②但仍有2007贵阳市“两湖一库”管理局作为原告向清镇市环保法庭提起环境污染损害诉讼，要求天峰化工公司停止排污侵害，2010年云南首例环境公益诉讼昆明市环保局以公益诉讼人身份出庭。法院在审理云南首例环境公益诉讼时，新《民事诉讼法》有关环境公益诉讼的规定还未出台，法院认为原告资格符合《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，是适格的环境公益诉讼原告。

　　（一）环保部门是环境公益诉讼的适格原告

　　对于环保部门在环境污染案件中，环境公益诉讼有着先天优势，包括：首先，“环境保护是国家的一项职责”是我国宪法的原则，宪法规定了自然资源的国家所有权，即全民所有，根据“环境公共财产”论和“公共委托”理论，国家受全体共有人——国民的委托行使环境管理权，承担保护环境和维持生态平衡的义务。环保部门代表国家行使日常的环境监督管理权，对违反环境法律法规，污染环境和破坏生态平衡的行为进行监督管理，并行使相应的行政处罚权，并可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境权益的行为提起民事诉讼。其次是现行的环境保护行政手段存在执法范围、启动条件等局限，以及环境行政手段的权威性不足，以及在发生环境损害后，受害人提起的环境诉讼对于环境本身的损害难以提成诉讼请求，赋予环保部门原告资格弥补了现行行政和司法手段对于维护环境公益的不足。再次，环保部门本身的环境监督管理职能使得其对于环境污染状况了解更清楚，且其本身配备专业的环境保护设备、工作人员等对于第一时间获得案源以及案件证据等相对于其他机关和环保组织更具有优势。最后，1999年修订通过的《海洋环境保护法》第九十条第二款规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求；在2010年最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》规定：人民法院应“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。这都是支撑环保部门的环境公益诉讼原告资格的合法、合理性。

　　（二）环保部门不宜作为环境公益诉讼原告

　　环保部门不宜作为环境公益诉讼原告，其存在的理由有如下：首先是环保部门本身拥有行政权力来预防和控制污染损害环境的行为，法律赋予了他们对污染企业的行政处罚权，有权要求责令改正或限期治理，或报相应的人民政府决定限期治理或关闭企业，不应该再赋予提起环境公益诉讼的原告资格。其次，环保局作为原告提起环境公益诉讼，具有怠于履行行政职责的嫌疑，地方政府追求GDP增长过程中，环保部门执法不力，当发生环境污染和生态破坏时，行政机关负有不可推卸的监管不力的责任，由行政机关起诉污染企业掩盖了行政机关应承担的责任，③环保部门不通过行政执法对污染企业进行监督和环境保护，而采取跳过行政执法的方式进行诉讼，监管不力影响社会对于行政执法权力本身的效力的影响。再次，公民、社会组织等对于企业的污染行为是可以向环境保护部门检举对环境保护部门的不作为或作为造成环境污染、公民损害的行为是有行政诉讼的权力，但当环境保护部门拥有环境公益诉讼原告资格后，会影响公民和社会组织的选择权，还会引起环境民事公益诉讼和行政诉讼之间的冲突。最后环保局作为原告提起环境公益诉讼，本可通过行政手段解决的问题，却同时采用行政和司法程序，在一定程度上浪费了行政和司法资源。环保局作为原告提起环境公益诉讼可能会在一定程度上浪费行政和司法资源，干扰行政系统和司法系统的分立运作。④