从国际人权公约角度探析对乞讨行为的有效管制(2)

　　在美国，乞讨权支持者一直寻求各种途径论证乞讨权存在的合理性，尽管起初对于乞讨究竟属于行为还是言论，如果属于言论，此种言论又是否属于言论自由所保护的“言论”等问题存在争议，但最终通过一系列判例，形成了一套比较成熟的有关乞讨权的司法政策：“该政策可以分为以下三个部分：（1）乞讨是受联邦宪法保护的言论自由的一种形式；（2）全面禁止乞讨的法律将构成违宪；（3）对乞讨行为进行时间、地点和方式方面的限制是允许的，只要限制的方式与限制所要实现的压倒性的政府利益存在严密的关联性。”[5]

　　（二）生存权

　　奥地利法学家门格尔最先确立了生存权在法律上的概念。他指出：“劳动权、劳动收益权、生存权是造成新一代人的经济基本权的基础。”[6]生存权是一种最基本的人权，没有生存权，其他一切权利都无从谈起。《经济、社会及文化权利国际公约》是如此阐释生存权的：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”

　　对于生活无着或失去劳动能力的人来说，他们有权为了自己的生存获得他人的帮助和救济。而此种救济应该既包括国际及社会组织主动的给予，也包括他们通过各类乞讨行为向他人求得帮助从而维持自己的生存。

　　（三）工作权

　　从生存权角度论证生活无着、无劳动能力者的乞讨行为的合理性争议不大，但对于现在大量存在的职业乞丐，同样以生存权支持他们的乞讨权却并不被认同。究其原因，职业乞丐的乞讨行为早已不只在于维持他们的生存，而更在于依靠乞讨创造更美好的生活。简言之，他们将乞讨“职业化”了。

　　《经济、社会及文化权利国际公约》第六条明确规定“人人有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”，那么乞讨能否作为一项工作予以肯定？这一理论乍听虽似诡辩，但也有其合理性。虽然，社会普遍认为职业乞讨者多半属于好逸恶劳、企图不劳而获者。先不提他们的乞讨行为是否应当保护，单就此种人生态度就不应支持，否则就是变相地助长了不良的社会风气。但是，道德可以作为法律的导向，却不能直接代替法律进行审判。尤其是对于依靠街头卖艺进行乞讨的人，他们同样是在以劳动换取收入，他们的乞讨行为无疑是他们的一项工作。

　　综上所述，无论是从言论自由的角度，还是从生存权、工作权的角度，都能论证乞讨行为存在的合理性和合法性。只要是不违反法律法规，不违背基本道德准则的乞讨行为，就不应当被无理限制或剥夺。

　　三、实现乞讨者的有效管制

　　但凡权利必然受到限制。乞丐既然有权为维持自己的生存或生活进行乞讨，其他公民自然也有权要求自己的生活质量不应乞丐而降低。也因此，国家在必要时，对乞讨进行时间、地点及方式上的限制，也合情合理。当然，如何平衡乞丐和其他公民之间的利益，成为了一大难题。美国式的处理方法，极具参考价值，即“只要限制的方式与限制所要实现的压倒性的政府利益存在严密的关联性”就允许对乞讨行为进行限制。不过，这依然赋予了决策者极大的自由裁量权，众多“禁讨区”、“禁乞令”的设立和颁布也颇受争议。

　　乞丐问题由来已久，或许在共产主义理想社会到来以前，乞丐都将长久存在。在处理乞丐问题上，世界各国大多主要依靠社会保障制度和各类政府、非政府组织。这些制度措施及社会组织所起到的作用，则因各国经济文化发展水平而异。中国是发展中的人口大国，地区发展不平衡、人口众多、贫富差距日益扩大等因素导致中国的乞丐问题日益严重。近年来，中国越来越关注社会保障制度的完善与落实，但受经济文化发展水平，及巨大人口基数的限制，始终是收效甚微。虽有《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则，但至今看来不仅普及度不够，效果也不甚显著。基于中国的国情，笔者认为以下两种模式，值得中国借鉴。

　　（一）汉堡制

　　德国汉堡制，是对德国济贫事务进行管理的一种制度。其宗旨是设法帮助贫民自力更生。具体措施包括为失业者介绍工作，给贫困者提供救济，将贫苦儿童送往工艺学校学习就业技能，把患病者送往医院诊治，规定对沿门乞讨者不准任意施舍等，并联络各社会救济机关协同工作。

　　工业革命后，汉堡市的人口骤增，贫富差距加大，由失业等原因导致的乞丐与贫民的人数渐增，成为汉堡市一个最严重的社会问提。1788年，汉堡市采用了分区域管理济贫事务的制度，将全市划分为60个区，每区设1名监督员，并设一中央办事机构，综理全市的济贫业务。

　　乞丐是社会的弱势群体，他们占有较少的社会资源，缺乏保护自身权益的能力。汉堡制下有专门机构和人员负责帮助乞丐解决生计问题。同时，其划区管理的模式，也适合中国地域广、人口多、民族复杂的国情。

　　（二）“丐帮”制

　　武侠小说中势力庞大的天下第一帮“丐帮”闻名遐迩，帮内分工明确、制度严明。然而这个传说中的帮派在现代却似乎从未听闻。电影里常闻的“凡我丐帮弟子，不得恃强凌弱，擅伤无辜；不得贪非分之财，不得上街骗钱”等等“帮规”似乎也已绝迹。试想，如果现代社会确实有个“丐帮”，是否也能实现“丐亦有道”？这听起来虽然有些天马行空，却也不是完全没有可行性。现代社会，但凡一个群体，为了确保自身权益，都有个协会，譬如律师协会、作家协会、证券业协会等，各种行业协会如雨后春笋，比比皆是，何以历史悠久的“丐帮”却在现代社会销声匿迹。

　　在乞丐的管理上，如果不谈救助、不谈保障，而单论乞讨行为的管理，那么在乞丐内部成立这样一个组织，它有严密的制度纪律，也有力量为组织内成员争取更大的权益，提供更好的保障，无疑是一个极好的选择。

　　乞丐问题存在了上千年，非一朝一夕就能解决。在发达国家，由于经济文化发展水平较高，他们的救助政策相对比较健全。而对于发展中的中国而言，不断推动经济文化的发展，才能为健全的救助政策提供坚实的经济基础，才能让社会保障措施真正落到实处。但是，在处理乞丐问题上，无论是法律的制定，或是制度的健全，都应当秉承一个不变的理念，那就是，对人的终极关怀。无论是乞丐，或是其他公民，谁的利益都不应当被轻易放弃，每一次对合法权利的限制都应当慎之又慎。

　　【参考文献】

　　[1]陈玉英.关于中国乞丐和日本流浪汉现状的对比分析[J].内蒙古民族大学学报，2007（1）：6.

　　[2][5]林彦.乞讨权在美国确立的过程[J].比较法研究，2008（1）：122，132.

　　[3]张云昊.乞丐人群的分类、形成机制及对策[J].南京人口管理干部学院学报，2007（3）：47.

　　[4]管健.城市职业乞丐现象透析[J].社会，2004（6）：57.

　　[6]王启富，刘金国.人权问题的法律学研究[M].中国政法大学出版社，2003：186.