辽宁省新型城镇化融资问题研究(2)

　　1.政府投资独木难支，市场补位严重不足。按照传统经济学理论，城市公共建设具有显著的公共产品属性，应该主要由政府进行投资和管理，因此长久以来财政收入、土地出让收入成为城镇化建设资金的主要来源，民间资金的比重相对较少。虽然近几年辽宁省在解决城镇化资金问题来源方面进行诸多尝试，包括搭建各类投融资平台补充建设资金，这些举措对解决城镇化资金来源不足问题起到了一定的作用，可是多数投融资公司以国有独资公司的形式存在，其注册资本来源于政府财政拨付。政府是实际上的投融资主体，城镇化建设的主要投资实际上还是依赖于地方政府，导致地方政府在城镇化融资市场中既是“运动员”，又是“裁判员”。这种城镇化建设融资系统中缺少真正的市场主体，融资决策和资金使用都是政府通过投融资公司做出的，导致产权不明晰，债权债务关系混乱，监管不力。出资人主体缺位还造成了权、责、利不统一，“谁投资、谁决策、谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实，资金使用效率低下。

　　2.财权事权不匹配，地方政府有心无力。上世纪90年代的分税制改革，事实上强化了中央政府的财政控制权，弱化了地方政府的控制权，使地方政府不得不面对事权财权不匹配的局面。一是城市人口集聚引致了对城市建设的需求快速增长。2006—2011年，辽宁省从农村迁入城镇的人口数增加200余万，使原本趋于饱和的的城市公共基础资源更加“捉襟见肘”，地方政府背负的城市建设责任与日俱增。二是政府事权层层下移，地方政府不堪重负。本应是上级政府的职责被强制性地全部或部分转嫁摊派给下级政府，导致基层政府事务管理压力越来越大，与此相伴随的融资压力也随之上升。三是政府财权财力不断向上集中，地方政府收支压力急剧上升，政府财政收入呈现“倒三角形”结构。如地方政府未经许可不得发行债券、对于税收没有立法权、开征权和政策管理权；2006年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例为34%，2011年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例仅为17%，说明地方财政已经难以靠自身积累进行大规模城市建设投资。

　　3.土地财政不可持续，房地产市场风险加剧。土地财政缺乏可持续性，其弊端也日益显著。一是土地是典型的稀缺资源，土地出让收入的一次性、短期性与城镇化资金需求的持续性、长期性存在矛盾。不论是发达经济体还是新兴经济体中，都没有单纯依靠土地财政推进城镇化建设的成功经验。二是土地财政推动了房地产市场风险的出现和膨胀。在土地供给被地方政府垄断的情况下，为了筹集城镇化资金而推高房价地价，却在客观上增加了人口向城市迁移的难度。

　　4.投融资平台数量庞大，系统性风险不断蔓延。地方政府投融资平台如“雨后春笋”不断涌现，可能引发较大的风险。一是融资平台运作不规范，法人治理结构不完善。投融资平台公司数量庞大，设立门槛较低，缺乏规范的管理制度，债务规模大，盈利能力较弱，资金到位率低，且游离于监管之外，隐藏着较大的债务风险。二是运营管理松散，容易诱发系统性风险。地方政府不断扩大融资平台融资规模，甚至超过地方政府实际偿债能力，增加了地方政府和银行体系的风险。政府的财政信息不公开、不透明，商业银行很难获得真实、准确的背景资料，一旦出现坏账，银行将难以追讨。

　　5.融资渠道扩展缓慢，民间资本进入受阻。城镇化建设融资渠道扩展缓慢，筹融资难度依然较大，主要体现在：一是中央政府对地方政府融资平台的管理进一步加强。2012年，国家四部委联合发文禁止地方政府融资平台通过财务公司、信托公司、基金公司、保险公司、金融租赁公司等金融机构直接或间接进行融资，进一步压缩了地方政府融资渠道。二是民间资本存在准入障碍。虽然辽宁省加快放开民间资本的准入范围，引导民间资本加大对城镇化建设投资，但是相关领域的行政性垄断、国有资本垄断，成为民间资本难以突破的障碍。三是地方发债存在法律和政策障碍。受到预算法的约束，地方政府没有自主发行债券的权利。2011年，财政部批准上海、浙江、广东、深圳等省市率先开展地方政府自行发债试点，而辽宁不在试点省市之内。