WTO 框架下我国教育对外开放战略对策研究(2)

　　四、WTO框架下我国教育对外开放政策实践中的主要问题

　　在十一届三中全会以来的很长一段时间内，我国教育对外开放战略的主要着力点是拓展合作渠道和引进借鉴国外（境外）教育资源。随着改革开放的深入和教育国际化水平的进一步提高，我国教育对外开放的法律法规体系不健全、治理能力薄弱及中外实践在WTO框架下的“不兼容”等矛盾日渐显现。这主要表现在以下三个方面：

　　（一）政策法规重事前管理，轻过程监管与结果管控

　　通常，事前环节的法律法规及政策体系较为细致全面，但涉及过程监管与事后管控及保障环节的相关规定较为笼统，缺少治理视角的规范和监管制约。以WTO框架中商业存在最为明显的合作办学管理为例，作为教育对外开放领域层级最高的法律文本，2003年以国务院名义颁布的《中外合作办学条例》（以下简称“条例”）[14]对事前管理环节的规定较为细致，规定了中外教育机构在中国境内的办学活动规范，制定了实现扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展的方针。其中，关于办学机构设立及管理机构运行等事前环节的条款总数多达20多条，而关于教育教学等过程环节的规定仅6条，且主要涉及课程开设、学生招生、学位学历等内容。关于监管等事项的“事后”环节规定仅1条，且只是概括提出监管主体，而关于主体的责任与权利、质量标准、评估指标及方法、质量保障等具体内容都未提及。近几年，教育部加强了对这些环节相关办法、规定的出台力度，如《中外合作办学条例实施办法》（2004年）、《关于当前中外合作办学若干问题的意见》（2006年）等，但基本也属于对事前条例的“注解版”或“执行版”。直到条例颁布六年后，教育部才以“教外厅”的名义颁布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，首次提出了试点评估办法，但评估工作开展的层次、覆盖面仍较为有限。

　　（二）行政管理重项目审批，轻运行监管和服务保障，整体治理能力需要提升

　　受到法律保障相关环节缺失的制约，政策指引及落地举措也出现了类似问题，即涉及事中及事后环节的管理较为缺失。如在我国官方较为“权威”的本科合格评估指标体系中，没有设立专门针对教育对外开放的评估指标项。我国也尚未在教育对外开放领域建立起以第三方机构为主的监督评价体系，校本或内部质量提升基本属于自发行为，对WTO框架下外方单独的评价行为也缺乏有效的规制和监控。政府在教育对外开放治理的事中及事后环节监管缺位，是影响中外合作办学认识及其质量提升的重要因素。在优质教育资源的引进方面，政府及办学利益相关方已较为关注课程体系、教学方法、教学手段、原版教材等，但在具体的教育教学治理成效上，如学生、师资质量标准、教师培训成效、实验设备或设施利用率等细节方面的监管较少。2010年，教育部虽然颁布了《中外合作办学试点评估实施方案》，明确提出评估的目的是推动形成办学自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学管理机制，但恰恰是在办学自律、社会监督等校本质量方面，缺乏执行力度和可参照的行事标准。好在各方已经关注到这一问题，继2010年在辽宁、江苏、河南、天津等省市试点评估后，全国中外合作办学评估已初步展开。一些中外合作办学机构也开始关注并参与国际知名的质量保障体系认证，如英国质量保障署（QAA）就对中英合作办学院校进行了两次较大规模的现场评估。

　　（三）办学实践看重短期利益，忽视长远发展和学生权益保护

　　典型的例子是中外合作办学。在32946觷办学发展过程中，始终面临很多争议或质疑，主要关涉办学属性、法律定位、发展目标、质量标准、合作形式、发展路径以及合理回报水平等。除中外在教育价值观方面的问题外，争议焦点主要集中于教育事业的公益性质、市场运行的营利性及其合理性等方面。中外双方的政府机构、出资方、中介机构、学校（院）及师生、家长等利益攸关方，基于不同的价值追求，对中外合作办学实践的认识和想法大相径庭。中方期待通过合作办学引进优质教育资源，学习借鉴先进经验，改善办学模式，加强教育机构能力建设，提高教育质量和水平，培养更多高水平人才；外方则看重市场价值和商业利益，“掐尖”国际化人才，输出文化价值观。[15]不同的价值取向，带来了不同利益攸关方的各种摩擦与冲突：政府一直在批评办学方偏离法律与政策轨道，片面的市场导向和行为，追求商业利益最大化，忽视学校投入、教学改革、质量保障、师资培养、学生权益保护等，而办学者则总在抱怨政府对办学自主权的下放不够，审批太严、管得过死等。

　　五、今后WTO框架下扩大教育对外开放的战略对策

　　教育对外开放及其“走出去”的根本，是做强我国教育本身。我国经济社会发展新常态、新时期国家发展目标、“一带一路”等国家战略的提出，对今后WTO框架下教育对外开放及其治理水平提升提出了更高要求。我们要在着力解决上述问题的基础上，重点在战略或政策治理层面推进相关改革方案的落地。

　　（一）我国教育对外开放宜总体保持现有水平

　　为服务国家发展目标，我国教育宜继续坚持对外开放不动摇，但对外开放水平与力度应与现有教育服务贸易的发展阶段相适应。目前，我国教育服务贸易的开放程度已高于美国、日本和澳大利亚等发达国家，但同时在一定时期内还受到上述教育对外开放治理水平等因素的约束，所以短期内尚不宜在WTO框架下大幅撬动现有对外开放水平。因此，在教育开放方向的把握上，要坚持教育对外开放，积极参与教育服务双边、多边和区域谈判及磋商，努力成为教育开放国际规则的参与者和制定者，大幅提升我国教育的国际影响力。具体来说，首先，在中外合作办学的商业存在方面，由于当初承诺以中方为主导，因此基本没有发挥空间。在跨境交付方面，虽然我国未对远程教育等相关领域作出承诺，但跨境支付是一个客观存在。未来的监管或治理应以改革试点为主，应研究和评估认证背后的开放政策，可尝试在维持原先对WTO不作承诺的前提下探索新的治理之路。在这方面，由于慕课、大数据等信息技术手段的不断革新，由我国汉办主导的孔子学院已率先推出了跨境远程教育试点。在境外消费方面，我国对出国留学没有作任何限制，但规模继续大幅增长的空间越来越小，今后仍会以借鉴学习和提升质量为重点。而在来华留学服务与管理方面，应结合我国新时期的国家战略，不断完善现有治理体系，提高服务水平和能力，完善“留学中国”品牌，加大吸引力度，同时也应发挥第三方的力量，提高生源质量，逐步构建中国特色的来华留学治理体系。在自然人流动方面，应发挥学校的自主性，以促进流动为目的，逐步完善师资交流的相关规定。

　　（二）战略重心宜从做增量引进资源为主调整到提升质量消化吸收与本土化为主

　　扩大教育开放是建设人力资源强国的重要手段，而质量提升是做强我国教育的关键。通过对外开放引进的先进师资、专业项目和课程教材，应注重消化吸收并转变为本土的教育资源，以增强本土的教育能力建设。为此，需要及时调整教育开放的政策重心，着力促进教育改革发展,打造教育强国,进一步提升我国教育的整体国际竞争力，进而促进教育服务贸易的平衡发展，逐步解决教育服务贸易的逆差问题。为此，当前主要着力点有三个：一是调整政策重心。根据我国的发展现状及特征，未来教育对外开展战略的重心，不宜继续大做增量文章，而应以解决教育服务贸易逆差为努力方向，逐步转向以盘活存量优质资源为主。二是推动政策落地。在这方面，应增强规则意识，借鉴清单管理理念，特别要加强事中和事后环节政策法律的制定，稳步开拓WTO背景下我国教育服务国际市场，反哺国内教育质量提升，做强我国教育。三是研究制定并实施教育“走出去”战略。

　　（三）研究制定并实施教育“走出去”战略

　　教育“走出去”可分为三个阶段：第一阶段是谋划和出台相关政策，以服务国家战略为依据。在政策制定中，应参照《规划纲要》提出的“两基本、一进入”目标，把握我国教育国际化发展的实际，以能力建设为重点，盘活已引进的优质资源存量，以学习借鉴为主。对于我国教育国际比较中的优势部分，要在要素流动中大力吸纳借鉴先进经验，提升教育质量，如继续吸引更多来华留学生，以提升国内教育教学质量,从而不断扩大国际影响力。第二阶段是将汉语国际推广作为首期重点工程。未来汉语教学的需求仍将保持高速发展，对外汉语人才紧缺的事实不会改变。我们应该时刻做好准备，在政策层面不断强化汉语国际推广力度，在进一步利用好孔子学院等文化途径的同时，认真研究和合理利用WTO贸易规则和市场通道，[16]用实力和质量说话，以世界听得懂的语言推介中国。第三阶段是继续扩大海外师资招聘力度，大幅提高教师质量，为中国优质师资“走出去”做好准备。教育部门应与外交、边检等部门加强合作，将境外消费用在刀刃上，创新和出台新的吸引海外优质师资的办法，促进境内外优质教师资源流动，建设国际师资培训及信息中心，发挥鲶鱼效应，大幅提高教师质量。

　　（四）加强教育对外开放的治理体系建设是重要途径

　　WTO框架下的教育对外开放呈现的是各个国家、各利益相关群体的博弈，在教育对外开放呈现出宽领域、多层次的局面下，如何协调各方利益、合理利用国际规则维护教育主权，就成为重要话题。在此背景下，教育对外开放的传统“管理”模式需要向新的“治理”模式转变。在加强教育对外开放治理体系建设方面，应加强中外WTO实践框架的对接与“兼容性”研究，以事中及事后监管为重点，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。目前，中央政府正在大刀阔斧地进行行政权力下放，教育部门也不例外，为避免出现肠梗阻或短期的市场混乱，建议结合对WTO中涉及教育的相关规则的研究，做好统筹管理与权力下放相结合，集中管理与分级管理相结合。同时，增强负面清单管理意识，加强事中管理和事后问责，建立权力下放后的监督问责机制。[17]在近期涌现的200多个区域贸易协定中，大部分涵盖了教育服务开放的内容。我国近两年签订了大约11个自由贸易协定，涉及28个国家和地区。这些协议大部分包含教育服务市场开放的内容。[18]因此，在推进教育国际化的进程中，一定要坚持依法治理，按照独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害中国主权、安全和社会公共利益。坚持在WTO签约承诺有条件地开放教育服务市场时所设立的“不作承诺”的市场准入限制，如对特殊教育服务（包括军事、政治等教育）和义务教育的若干领域所做承诺。与此同时，我们也要明确认同“跨境支付（研究和制订远程教育合作等）”、“境外消费（留学等）”、“商业存在（中外合作办学等）”、“自然人流动（大力引智等）”等教育服务贸易的提供方式在促进教育对外开放中的积极作用，充分做好并完善相关治理服务体制机制建设。面对教育对外开放后外国机构在我国教育市场中的商业行为，不应简单回避，而是要积极应对，学会利用国际规则，趋利避害，维护我方的权益。

　　教育对外开放的本质是促进改革和发展，核心是以治理促改革，以改革提升质量，做强教育自身，更好地服务国家战略。加入WTO之后，我国政府对教育对外开放做出了郑重承诺，发展路径与方向已十分明晰。虽然现阶段我国教育服务贸易尚无法构成教育对外开放的主要内容，但促进跨境教育要素与资源的自由流动，相互开放市场，促进和提升公共教育质量始终是一种负责任的选择。

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