WTO 框架下我国教育对外开放战略对策研究

　　【论文摘要】中国加入WTO以后，教育服务贸易成为检验我国教育对外治理水平和开放程度的重要指标。我国教育服务贸易承诺把握了教育主权与教育市场开放之间的辩证关系，是符合我国国情的负责任选择。从WTO的角度看，我国教育对外开放水平相对较高，但仍存在以教育输入为主、法律法规较为笼统、实践中市场导向明显等问题。为此，今后应加强对外开放水平定位、以治理促改革、以改革提质量的教育对外开放战略研究和政策把握。

　　【论文关键词】WTO；教育对外开放；教育服务贸易

　　教育对外开放是教育领域综合改革的重要组成部分，而国际教育服务贸易则是教育对外开放的重要内容。我国在加入WTO后，跨境教育要素流动及交流合作更趋活跃，教育国际化布局也更为科学合理，这一点与我国“入世”后教育对外开放所取得的系列成就和经验一致，反映了教育改革与教育对外开放之间相辅相成的辩证关系。深入认识和分析教育服务贸易在教育对外开放中的内涵与作用，在更高水平上加强教育治理体系和治理能力建设，是新阶段我国提升教育国际化水平和推进教育外事领域综合改革的重要努力方向。

　　一、WTO框架下我国教育对外开放的主要形式

　　加入WTO以后，教育服务贸易开始成为检验我国教育对外开放程度的新的指向标。在WTO框架的影响下，我国教育对外开放的主要形式开始由原来的合作交流为主、服务贸易为辅，转换为以境外消费、商业存在、自然人流动和跨境交付为主、兼顾合作交流的形式。作为服务贸易中的一项，教育与其他行业一样，其运行与发展都应遵守WTO的各项规则。根据WTO统计和信息系统局服务部门的划分，教育服务属于12类服务贸易中的第5类。根据服务贸易总协定第1条第3款关于“服务”的规定，除了由各国政府全额彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。根据我国当初加入WTO时的承诺,结合国际服务贸易的四种提供方式，其他国家介入我国教育市场的主要形式有：（1）境外消费。主要指留学，即如某一国家公民到另一国去留学进修和接受外国留学生等服务。其定义是，教育服务提供者在一国或地区境内向来自另一国或地区教育消费者提供的服务。（2）商业存在。如中外合作办学是近年来我国在教育对外开放中兴起的服务形式之一。教育商业存在的定义是，一国或地区教育机构到另一国或地区去开设学校和其他教育机构，从事教育教学或培训等活动。（3）自然人流动。主要指优质教育师资的双向流动，如中国教师到国外任教、外籍教师来华任教等形式。其定义是一国或地区教育服务提供者以自然人身份进入另一国或地区境内提供教育服务。（4）跨境交付。主要指以远程教育、网络教育、函授教育或近年来刚刚兴起的慕课等形式提供的跨境教育服务。教育跨境交付类服务没有人员、物品或资金的流动，而是通过邮电、电讯、计算机网络等途径实现。其专业定义为，一国或地区在其境内向任何其他国家或地区境内的教育消费者提供的服务。

　　二、WTO框架下我国教育对外开放的主要内容

　　中国“入世”的一个重要承诺就是对外开放，教育领域亦是如此。中国加入WTO对教育服务的承诺是部分承诺，即有条件、有步骤地开放教育服务贸易领域并对其进行管理、审批。在WTO框架的影响下，我国教育对外开放的主要形式由原来的合作交流为主、服务贸易为辅，转换为以境外消费、商业存在、自然人流动和跨境交付四种形式为主,兼顾合作交流。作为服务贸易的一项，教育与其他行业一样，其运行与发展都应遵守WTO的各项规则。根据WTO统计和信息系统局服务部门的划分，教育服务属于12类服务贸易中的第5类。根据《服务贸易总协定》第1条第3款关于“服务”的规定，除了由各国政府全额资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务的范畴。WTO《服务贸易总协定》要求每个成员国提出教育服务贸易具体承诺减让表，并且在减让表中说明市场准入限制、国民待遇及其他任何限制。减让表一般由水平承诺和部门承诺两部分构成。[1]承诺的内涵基本涵盖了当前我国教育对外开放的主要内容。根据服务贸易总协定中肯定式承诺的表达方式，如果减让表中没有列明承诺，则表示此部分是否减让、如何减让应由成员自主决定。因此，服务贸易背景下教育对外开放的内涵，并非一边倒式的“减让”。在WTO的框架下，教育对外开放的内涵是双向的、合规则性的两个或多个国家和地区在国际规则和国内政策法规的框架下，在国家、地区、教育机构层次开展的留学教育、海外办学、教师交流、远程教育。其中，既包含开放，也包含交流过程中符合国际规则的理性限制。

　　（一）水平承诺部分的教育对外开放

　　WTO《服务贸易总协定》中的水平承诺通常是对某一种服务提供方式特别是在消费国的商业存在和自然人流动的限制，它适用于减让表中的所有部门，包括教育服务部门。

　　1.对在消费国商业存在的市场准入限制。《中华人民共和国教育服务具体承诺减让表第2条最惠国待遇豁免清单》（以下简称《豁免清单》）规定，在外商投资企业包括教育产业中，股权式合资企业的外资投资比例不得少于该合资企业注册资本的25%。对外国企业在中国设立分支机构不作承诺。允许在中国设立外国企业的代理处，但代理处一般不得从事任何营利性活动。企业和个人以教育为目的使用土地的最长期限为50年。[2]

　　2.对自然人流动的市场准入限制。《豁免清单》针对三种自然人规定了各自不同的市场准入限制：对在我国境内设立代表处、分公司或子公司的WTO成员国公司的高级雇员，允许其在境内首期停留3年；对我国境内外商投资企业雇佣的WTO成员国公司的高级雇员，应按有关合同条款规定给予其长期居留许可，或首期居留3年，以时间短者为准；WTO成员国的服务销售人员如不直接向我国公众销售服务且不从事该项服务的供应，其在我国境内停留限期为90天。[3]

　　3.对国民待遇的限制。对于国民待遇的限制，《豁免清单》只规定除上述对自然人入境和临时居留的有关措施外，《豁免清单》不作承诺。

　　从上述我国的国际教育服务贸易水平承诺可以看出，就水平承诺而言，我国在商业存在的市场准入和国民待遇，以及在自然人流动的市场准入和国民待遇方面均有一定限制，还没有达到完全承诺的水平。

　　（二）部门承诺部分的教育对外开放

　　按四种服务入市的提供方式，《豁免清单》对于初等教育、中等教育、高等教育、成人教育及其他教育服务，在“市场准入”和“国民待遇”方面都作了具体承诺。王菁将承诺的主要内容概括为“两个不包括、一个不承诺、三个允许、一个定价”。[4]减让表规定的内容要点主要包含：“两个不包括”，即不包括义务教育和特殊领域教育服务，如军事、警察、政治和党校教育。“一个不承诺”，即对跨境交付形式下远程教育、函授教育等的市场准入和国民待遇不做承诺，也就是说，我国可以自主决定远程教育等领域的开放尺度。“三个允许”，指对我教育服务领域不受限制方面的承诺，即允许（不限制）境外消费形式下相互之间的留学或培训、允许（不限制）中外合作办学（外方可以获得多数所有权）、允许教师（拥有学士或以上学位；具有相应专业职称或证书及2年专业工作经验的自然人）相互流动。这三个方面均享有市场准入和国民待遇。“一个定价”，即政府在初等教育、中等教育及高等教育方面拥有定价权。除此之外的其他领域，政府不作限制。

　　总的来看，我国教育服务贸易承诺把握了教育主权与教育市场开放相互之间的辩证关系，符合我国国情，是促进我国教育开放及改革发展的负责任选择，具有正面的积极价值。承诺表明我国在大力学习借鉴国外先进教育经验的开放取向时，不仅要“拿来”或吸收前沿的教育理念、改革模式、教学内容和教学方法，也要坚定地维护国家教育主权。

　　三、WTO框架下我国教育对外开放的基本现状

　　（一）我国教育对外开放水平相对较高

　　我国在加入WTO后，允诺开放的领域发生了巨大变化，对我国教育对外开放及改革发展产生了积极的推动作用。第一，由于不受限制，留学规模大幅增长，出现“留学热”现象。伴随我国国力的逐年提升，回国就业已渐成趋势。截至2014年，我国出国留学人员遍及100多个国家和地区，来华留学生源地国家和地区达200个。从1978年至2014年底，我国各类出国留学人员达351.84万人，出国留学规模由1978年的860人发展到2014年的45.98万人，我国已成为世界上最大的留学输出国。[5]2014年，留学回国人数达36.48万人，是本世纪初回国人数的近30倍。[6]第二，中外合作办学走上快速发展之路，为我国带来优质教育资源。截至2014年9月，我国共有中外合作办学项目（含机构）2063个。世界众多名校如美国纽约大学、香港中文大学、卡内基梅隆大学、杜克大学、英国利物浦大学、诺丁汉大学纷纷来华落户。同时，在教育部的支持下，中国一些优秀学校也开始“走出去”，赴国外开展办学活动。截至2014年9月，中国教育机构在境外举办的办学机构和项目数已达92个。[7]第三，在教师流动上，根据2010年前后的数据，我国教育系统聘请的世界外籍师资和文教专家约有3万人。[8]对于教育对外开放的程度，世界银行依据教育服务贸易承诺减让幅度形成了一套评估办法。评价办法对没有限制记为1，有条件承诺记为0.5，不做承诺记为0。根据这个办法，对承诺开放教育服务的51个成员（2010年底数据）进行统计，得出教育服务的平均减让数为21.9（全部开放后的最大减让数为40），总体开放幅度为54.8%。其中，发达成员平均减让数为19.1，发展中成员平均减让数为22.5，说明发展中成员的开放幅度高于发达成员。我国减让数为17.5，略低于总体平均减让数，在51个成员中排在第36位。按照这一计算方法，我国开放幅度处于中等略低水平。[9]

　　进一步分析数据发现，开放幅度名列前茅的成员大都为小国、岛国，如摩尔多瓦、莱索托、汤加、阿曼、佛得角等，总体存在本国教育体系不够健全，需要不同程度地依赖外部教育资源。这些成员的加入，大幅压低了我国开放幅度的排名。而一大批重要的教育研究参照国家，如韩国、印度等并未列入51个成员名单。在最近的多哈回合谈判中，这些国家提出了开放意向和远低于我国开放幅度的具体出价。此外，我国教育开放程度高于美国（10.5）、日本（9.5）和澳大利亚（15.0）等发达国家。更重要的是，上述数据仅是限定在现有51个成员间进行统计对比的，若放眼全世界，我国开放程度还是比较靠前。整体来看，相对于教育发展程度而言，我国的教育开放程度在世界范围内处于相对较高水平。

　　（二）我国教育对外开放以输入为主

　　综合WTO服务贸易分类标准、美国等的实践和我国教育服务发展现实提出的方法和指标估算，我国教育进口包括由出国留学支出、学生家属在外消费、出国学术交流和培训支出、中外合作办学支付给外方费用、境外机构在华培训收取费用、支付给外籍教师和专家费用、境外教育专业机构服务和管理费用、学习境外网络课程和函授课程费用、支付给境外教育机构科研咨询费用、境外机构在华投资收益、购买境外教育版权专利费用、捐赠给外国教育机构的费用和境外教育中介服务费等其他费用共计13个科目。[10]2010年，我国的教育服务进口额约为1802.6-2221.5亿元。其中，最主要的贸易进口项是出国留学、境外机构在华培训收取费用、中外合作办学支付给外方费用，分别为1226.7-1636.6亿元人民币（其中支付给美国270亿元、英国210亿元、澳大利亚320亿元）、340亿元和50亿元。而在我国的教育服务贸易出口方面，包括自费来华留学费用、国内考试机构向境外举办考试取得的费用、中国机构境外办学收入、引进的外商直接投资、境外教育机构参加中国教育展支付的费用、境外教育机构及个人支付给中国教育中介机构费用和其他费用，共计7个科目。2010年，我国教育服务出口收益约197.08亿元人民币左右。其中，来华留学生收入191亿元，汉语水平考试管理费用2.58亿元，外商投资2.5亿元，其他费用1亿元。[11]

　　根据上述估算，并参照美国、英国和澳大利亚等主要教育服务贸易国的数据，可以得出如下结论：中国目前是全球教育服务市场的主要进口和消费国，是世界教育服务的主要目标市场，教育服务贸易处于逆差的状态将在一定时期内难以明显逆转。当然，这种以“逆差”为主的状态，客观反映了我国教育对外开放以输入为主的现状，是我们正在学习借鉴国外发达经验的真实写照。目前，涉及教育对外开放的部分最新数据,也从另一方面支撑了这一结论。在跨境支付的远程教育方面，我国远程教育的最大提供者国家开放大学,自2005年起建设了对外汉语教学平台，并于2006年与美国密西根州立大学建立了第一所网上孔子学院。到目前为止，有1.2万人注册开展非学历学习。近来，随着美剧字幕组“人人影视”将部分课程的英文字幕译成中文，又带动了国内著名门户网站的相继加入，催生了“网上淘课”

　　这一网络词汇，并自发形成了庞大的“淘课大军”，尽管不给这些“淘客”发文凭。近来，仅仅是到教育部留学服务中心申请的学历认证中，已有近300个涉及境外远程教育学分。[12]但到目前为止，尚没有境外学习者申请我国远程学历教育。在境外消费留学方面，2013年我国在外留学规模为161万人，以到发达国家接受学历教育为主，产生了大约2100亿元人民币的教育进口支出；来华留学人员36万人次，不足出国规模的1/4，且以向欠发达国家出口非学历教育为主，创造了大约200亿元人民币的出口收益，但不足当年进口支出的1/10。就教育服务贸易而言，中国长期处于逆差地位。”[13]在商业存在的合作办学方面，我国现有2063个办学机构和项目，相比我国92个境外办学项目差距更大。在师资流动方面，我国引进外籍师资3万人，但被境外聘任的教师仍然寥寥。笔者未找到海外短期聘用我师资规模的数据，但在美走访30余所各级各类学校，期间没有发现从我国聘请师资的记录，并且从国内8所大学的访谈中也未发现有我国师资短期受聘国外学校的信息。