云南“省直管县”财政体制改革绩效分析

　　摘要：基于效率论的视角，对云南省镇雄、腾冲、宣威三个 “省直管县”财政体制改革试点县的财政状况、经济发展和人民生活水平变化进行比较分析，得出“省直管县”财政体制改革属于“帕累托改进”。因而，有必要全面推广省直管县财政体制改革、全面推进省直管县财政体制改革所需要的相应配套改革。

　　关键词：省直管县；财政体制；改革绩效

　　中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）11-0040-06

　　财政部2009年出台了关于推进省直接管理县财政改革的意见（财预〔2009〕78号文件），开启了“省直管县”财政体制改革进程。“省直管县”财政管理体制改革的目的是为了“扩权强县”，缓解省以下地区财政困难，提高人民生活水平。经过5年的改革实践，到底“省直管县”财政管理体制改革的绩效如何？下一步改革的方向是什么？这些都是值得关注的重要理论和实践问题。本文以云南省试点直管县为例，对此做一些探讨。

　　一、“省直管县”财政体制

　　改革的绩效评价

　　从理论上讲，“省直管县”财政管理体制改革的绩效可以用“帕累托改进”理论进行解释，这种改进是对“帕累托最优”的修正。即：如果财政体制的调整使一部分人受益，另一部分人受损，那么只要对受损部分的利益得到补偿以后仍有盈余，就是帕累托改进。[1]实践证明，越接近“帕累托改进”的体制改革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改革越容易推进。在实践中，“省直管县”财政管理体制改革的绩效要通过实际考察改革给地方经济、财政收支及人民生活等带来的改善状况及程度来反映。

　　“省直管县”财政体制改革试点的绩效应放在政府、市场和社会三维立体坐标系中来评价。政府维度上要考虑省、省管县所属市、试点县通过改革相互关系的理顺和调整；市场维度上要考虑各级政府的收益、损失和效率变化；社会维度上要考虑人民生活水平的改善和社会效益的提高程度。

　　具体而言，应从“省直管县”财政改革试点前后地方财政状况、经济发展、人民生活水平三方面评价“省直管县”财政改革的绩效。地方财政状况主要通过财政预算收入增长速度、财政自给率变化情况反映；地方经济发展主要通过人均GDP增长率反映；人民生活水平主要通过农民人均纯收入增长率和贫困发生率变化反映。基于以上思路，“省直管县”财政改革绩效可以分为以下四种情形。

　　一是“省直管县”改革后，试点县和其所属市的财政状况、经济发展、人民生活水平均迅速增长或提高。试点县和所属市这三方面的主要指标增长速度更快，总体收益绝对正增长，就是理论上的“省直管县”财政体制的“帕累托改进”，这种改进是向“帕累托最优”迈进的必然路径。从逻辑上看，市不仅不是与县争利的“食利者”，而是通过“直管县”财政体制改革实现了“双赢”。

　　二是“省直管县”改革后，试点县财政状况、经济发展、人民生活水平显著增长或提高，但试点县所属市以上方面主要指标有所下降，县级收益的增加总体大于市级收益的减少，这种制度改进的总体收益是正增长的，仍是理论上的“省直管县”财政体制的“帕累托改进”。不过这种状况验证了部分学者的观点：即“市管县”体制是造成县乡财政困难和制约县域经济发展瓶颈的主要原因。

　　三是“省直管县”改革后，试点县财政状况、经济发展、人民生活水平略有增长或提高，但试点县所属市以上主要指标大幅下降，县级收益的增加总体小于市级收益的损失，这种制度改进的总体收益是负增长的，那么改革就不是财政体制的“帕累托改进”。

　　四是“省直管县”改革后，试点县和其所属市的财政状况、经济发展、人民生活水平同时减少或降低，这种制度改进的总体收益是负增长的，那么说明“省直管县”财政体制改革是失败的，“市管县”的体制更有效率。