城镇基础设施建设投融资：地方债务治理与模式创新(2)

　　2.投融资依赖土地财政和平台公司借贷 

　　受制于公共财政改革方向和分税制下的地方财力影响，城镇基础设施建设资金在一般公共财政预算中的比例有限，主要来自于非税收入形式的政府性基金，包括专项基金收入、建设费收入、附加收入、专项资金收入、使用费收入等各种非税收入资金。2013年全国政府性基金收入共计40多项，总规模52238.61亿元，相当于全国公共财政收入的40.1%，其中地方政府性基金收入规模48006.9亿元，占全国政府性基金收入的91.9%，地方政府性基金收入最多的项目是国有土地使用权出让收入，占比达到86.9%，其他还包括国有土地收益基金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入和农业土地开发资金收入等，都与土地高度相关。来源于金融借贷的主要是地方投融资平台的融资，其资金融入方式主要包括银行贷款、投融资平台发行的“城投债”以及信托贷款。在城镇化建设中发挥重要作用的地方政府投融资平台，并不是符合风险收益一体化要求的纯粹市场化的投融资主体，其在城镇基础设施建设中的项目决策、融资、建设、经营和管理等仍由地方政府决定，依赖政府的资产和资金注入，缺乏市场风险意识和独立性。 

　　3.投融资模式蕴含着巨大的地方政府性债务风险 

　　城镇基础设施项目在建设上具有投入规模大、建设周期和资金回收期长等特点，随着城镇化中基础设施建设规模的急剧扩大，依赖财政性的资金投入，导致地方政府出现了普遍的财力紧张，政府性债务风险在不断累积和加剧。根据国家审计署关于政府性债务的审计公告，截至2013年6月，地方政府性债务中，承担城镇化建设重任的市级和县级政府在偿还性债务中的占比分别达到44.5%和36.4%，其债务资金主要投向了基础设施建设和公益性项目，其中城镇市政建设和交通运输建设支出占到了地方政府债务余额的绝对主体，市政建设、土地收储和交通运输设施建设等服务城镇化建设的债务量占到了地方总债务的68.2%，以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的将近40%。无论是直接的政府性资金投资还是间接的政府投融资平台的信贷投融资，单纯依赖政府财政性收人作为偿贷来源，通过增加信贷规模来进行融资，都面临着政府债务负担约束和不可持续性压力，形成地方财政债务风险和潜在的金融风险。 

　　4.社会资本的投融资作用没有充分发挥 

　　在推动经济结构转型时期，社会资本是促进经济发展、优化投资结构和增加地方财政收入的重要力量。在政府主导的融资模式下，财政性资金和依托于政府担保的信贷资金是城镇基础设施建设的主要融资来源，社会资本的投融资功能没有得到充分的发挥，包括养老基金和保险资金等机构投资者和民间社会资本在城镇基础设施融资中的比重很小。在城镇基础设施领域，政府与市场功能边界交织，传统上是地方国有企业垄断的行业，市场化开放程度不高。与此同时，城镇基础设施投资的盈利能力很大程度受到公共政策制约，不确定性强，风险结构复杂，各类社会资本投资的稳定收益难以保证。政府对作为城镇公共物品的基础设施具有较强的市场规制能力，包括价格管制、准入条件、财政补贴、税收优惠等，对基础设施的收益产生直接影响。在社会资本进入城镇基础设施领域时，如果政府的市场规制繁琐且缺乏相应鼓励和扶持政策时，也将限制社会资本的持续投入和市场功能发挥。在已引入社会资本投资的基础设施领域，涉及市政、财政、交通、水务和环保等行政管理部门，法律和监管机制没有相应地跟上，没有统一的监管部门、监管规则和有效的监管协调机制。在操作层面也缺乏健全完善的社会资本投资保护政策与合同模式，价格补贴、税收优惠多适用于国有资本投资，社会资本投资基础设施领域受限于资产安全性保障，在政府与社会资本之间还没有建立起风险共担、利益共享的公私合作关系，限制了城镇基础设施建设领域社会资本投资活力的释放。 

　　如何提高城镇基础设施建设的投融资效率和质量，进一步扩大投融资规模，充分满足城镇化发展的资金需求，是推动城镇化健康可持续发展的核心问题之一。我国城镇基础设施建设过程中，一方面缺乏长期稳定的资金来源，短期资金被用来作长期投资运用，另一方面还有大量的长期资金和民间资本找不到合适的投资渠道。同时，现有融资模式几乎都没考虑基础设施项目的生命周期特点，主要关注项目建设时期的融资需求而对项目运营过程中的融资需求缺乏考虑。依赖于政府的基础设施建设投融资增加了地方政府的财政负担，在国家针对地方融资平台实施风险治理后，其投融资能力受到限制，城镇基础设施建设难以满足城镇化发展的需求，进行有针对性的基础设施建设投融资模式创新就显得非常重要。 

　　三、城镇基础设施投融资的创新 

　　要对城镇基础设施项目按照公共产品屙陛进行分类，实现不同基础设施项目投融资类型的多元化，改变单一依赖政府的投融资格局。根据基础设施项目的公益性和收益性的差别，区分政府和企业行为，在政府与市场的投融资主体之间进行适当分工，各有侧重，相互补充，寻求体现城镇基础设施经营陛和公益性的结合点。 

　　首先，要厘清政府和市场在城镇基础设施建设领域的职能与角色定位，针对基础设施的公益性特点和可经营性程度，突出政府性资金在纯公共物品型基础设施建设上的投融资功能，发挥在纯公益性基础设施建设上的主导作用，压缩可经营性基础设施领域的政府性资金投资规模，更大程度上发挥市场机制的补充作用。要按照公共财政的原则，在基础设施投融资领域，政府与市场边界的合理界定就是把有限的政府资源投入到纯公益性和基础性领域，减少对竞争性、经营性基础设施领域的投资和干预。要完善城镇基础设施领域的投资限制，加大对社会资本开放市场的力度，减少国有资本的投资和经营垄断。在基础设施建设领域，地方政府应简政放权，对政府干预方式和重点进行改革，弱化投资建设职能，强化市场监管和服务功能。 

　　从政府投资的角度，对于纯公益性质和具有准经营性质的基础设施，拓宽和规范政府的财政投资资金来源，发挥政府投入的基础性作用。地方政府基础设施的融资与一个国家的分权实践紧密相连，借鉴发达国家城镇化的经验，按照财力和事权的平衡原则，赋予地方政府更多的进行基础设施建设的财政收入渠道。发展治理结构完善的现代市政公司，积极拓展地方城镇市政债券的发行，构建符合现代财政制度要求的地方债券融资模式。从国际经验来看，市政债券作为债券市场的重要品种，以地方政府信用和财政收入作担保，是仅次于国家信用级别的债券，是公债市场的重要组成部分。城镇基础设施项目一般具有稳定的现金流，并且大多数市政债券享受免税待遇，虽利率较低，但仍较易受到投资者的青睐。建立规范公开的地方政府债券融资渠道有利于清理整顿各类投融资平台公司，规范非税形式的政府性基金收支，完善地方政府治理。扩大地方城镇建设投资公司发行市政债券，推进基础设施的资产证券化工作，提高债券的信用等级，降低融资的成本。要严格地方政府发债的条件，加强地方人大部门对建设性债务资金的使用监督，保障具有经济基础和偿还能力的地方政府能够通过发行地方债券为城镇基础设施建设进行融资。

　　其次，从引入市场资金投资方面，扩大政府和社会资本在城镇基础设施领域的公私合作伙伴关系。在城镇基础设施建设投融资上，应把重点转向利用市场资金上，大力发展公私合作伙伴关系（PPP）融资。当前，在大型基础设施领域采用公私伙伴关系融资是发达国家普遍的做法，它将政府提供基础设施服务和民间投资结合起来，是政府以让渡公共职能的形式引导私人资本投资于公共项目，通过给予私营部门长期的特许经营权和收益权来获得基础设施和公共服务项目建设的资金。在减轻地方政府财政负担的同时，也有助于发挥社会资本的投资建设功能，是扩大市政基础设施供给能力的有效途径。推动社会资本成为城镇基础设施建设的生力军，能增强基础设施领域投资的市场机制运作模式，有助于在城镇公共物品领域内实现政府和市场力量之间的风险共担、收益共享与合作共赢，激发社会资本活力，提高社会投资效率和城镇基础设施运营服务水平。公私伙伴关系目前已经衍生出了多种类型的合作模式，如表3。 

　　在深化财政投资体制改革之际，政府要加大财政购买公共服务的范围，推广城镇基础设施服务的市场化外包、特许经营权许可与混合产权改革等PPP融资模式。建立高效的社会投资促进服务体系，鼓励各类社会资本以合资、合作、联营、参股、特许经营和独资等方式，参与城镇经营性和公益性基础设施项目建设，探索股权融资的方式，发展混合制的产业化投资基金。 

　　再次，发展政策性金融机构融资。在许多国家，政策性金融是城镇基础设施项目融资的一个重要渠道，结合了财政融资的信誉与金融投资的高效运作。发展针对城镇基础设施建设的专门性政策银行，有助于兼顾城镇基础设施的经济与社会效益，拓宽基础设施领域的金融市场融资渠道。政策性金融采用市场化的资金运作方式，在体现地方政府意图和政策导向的同时，也能给在城镇基础设施领域投资的各类企业施加“预算硬约束”。发展政策性银行要明确政策取向，区别于以盈利为主要经营目标的商业银行，充分发挥支持城镇基础设施建设领域的政策性投融资功能，体现地方政府的新型城镇化发展政策导向。政府通过发展政策性金融，以信贷扶持和财政贴息的方式，发挥金融支持的孵化作用，达到用较少的财政资金和银行贷款撬动更大规模社会资金投入的杠杆效应。在扩大政策性金融供给，为城镇基础设施建设提供稳定的中长期政策性信贷的同时，也要积极引导保险资金、邮政储蓄资金、社保基金等长期资金参与具有经营性质的城镇基础设施建设。 

　　最后，加强政府在基础设施建设领域的市场监管和公共服务职能。引入社会资本的同时，政府要弱化建设职能，强化市场监管和公共服务职能，维护公平公开的市场环境，为各类社会资本在城镇基础设施领域发挥积极功能提供制度保障。要增强政府规制行为的公开透明和公共政策的公信力，消除政策的不确定性，清理和降低城镇基础设施领域的投资准入壁垒，探索实施“非禁即入”的负面清单管理模式，在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对国有资本和社会资本投资主体同等对待，为市场力量的发挥提供更宽广的制度空间。城镇基础设施事关公共利益和社会安全，在推进公私合作建设、调动社会资本作用的同时，也要加强基础设施建设和运营市场的政府监管和社会监督，政府在基础设施规划、技术标准制定、资质准入与退出、服务价格和质量、安全运营以及公共信息披露方面都负有重要的监管和服务职责，以保障城镇基础设施的普遍性服务。