城镇基础设施建设投融资：地方债务治理与模式创新

　　摘要：基础设施是支撑城镇化发展的硬件载体和必要条件，具有公共物品属性。城镇化的快速发展产生了巨大的投融资需求，依托于政府主导的基础设施建设投融资带来了沉重的地方财政压力和债务问题，不具备可持续性，也不利于释放民间资本的投资活力。创新城镇基础设施建设的投融资模式，要厘清政府的投融资职能，建立规范的地方政府债务融资渠道，通过大力发展公私合作伙伴关系融资来有效利用社会资本，同时加强政府的市场监管和公共服务职能。 

　　关键词：城镇基础设施；政府主导；公私合作伙伴关系 

　　文章编号：1003-4625（2014）07-0069-05 中图分类号：F830.91 文献标志码：A 

　　基础设施是城镇经济社会发展的物质基础和载体，为城镇居民的生产生活提供了一般条件和基本服务，是支撑城区扩张和城镇化发展的必要条件，对于增强城镇综合承载能力、改善城镇人居环境和推进新型城镇化发展具有重要意义。近些年我国城镇化的快速发展也体现在了城镇基础设施的大规模建设上，统计数据表明，我国城镇建成区面积从2004年的3.04万平方公里增加到2012年的4.56万平方公里，年均增长6.23%，远超过同期城镇人口年均3.89%的增速，各项城镇基础设施建设得到了大力发展，如表1。 

　　提高城镇化发展水平是我国现代化建设的既定方向和目标，也是有效扩大国内需求、推动结构转型的重要动力，有利于实现未来经济社会的可持续发大的提升空间，这将带来规模巨大的基础设施建设和投融资需求。 

　　一、城镇基础设施的分类特征与投资模式 

　　城镇基础设施是区域性的公共物品，开放性强，受益面广，具有以下特点： 

　　一是社会性。基础设施是关系到国计民生的基础性设施，涉及城镇居民生产和生活的多方面，社会影响性十分广泛。二是公共性。基础设施作为城镇公共物品，具有消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性等特征，公益性强，投资回报率低，资金回收期较长。三是规模性。城镇基础设施建设属于固定资产投资，建设规模巨大，一般会产生高强度的投资需求，建设周期较长，设施的规模性往往伴随有垄断性经营的特点。四是专用性。城镇基础设施具有较强的资产专用性，对地域和空间有极强的依附性，城镇基础设施的投资成本具有沉没性，建成后不能挪作他用，基本没有残余价值。 

　　从投资收益和受益对象出发，城镇基础设施按照公共物品属性可以分为纯公益性设施、准公益性设施和经营性设施三大类，如表2。 

　　基础设施作为城镇的公共物品，投资主体包含了从政府单一的投资主体到多元化的市场投资主体，投资资金来源包括财政性资金、国有投融资平台公司的融资以及来自市场的民间社会资本等。 

　　政府直接投资模式。城镇纯公益性基础设施是针对全社会的开放型使用和消费，市场化的使用收费机制难以实现，难以实现排他性限制和有偿使用界定，一般由政府投资建设，保障了城镇基础设施的有效供给，也符合公平原则。从国际经验来看，主要是依靠地方政府投资，或者是具有政府背景的市政公司或者公营团体投资建设。和我国近些年城镇化建设产生的大量融资需求不同的是，西方发达国家城镇化的发展经历了一段较长的历史时期，地方政府在城镇基础设施建设上的财政投入是一个持续的长期过程，虽然也存在投资资金需求，但不存在短期内聚集大量建设资金的压力。许多国家的地方政府在基础设施的融资投资方面，把发行各种期限的市政建设债券作为一个重要融资渠道。例如，美国的基础设施建设允许以地方市政债券融资，包括以地方全部税收收入担保的一般责任债券和特定项目收益债券。 

　　政府与社会资本投资并举模式。在城镇基础设施建设过程中，除去政府的直接投资外，对于兼具公益性和经营性的基础设施，不少国家采取了政府投资和社会资本投资并举的做法，并对社会资本投资予以财政补贴或税收优惠等扶持措施，如在基础设施建设领域广泛应用的公私合作伙伴关系（PPP），政府通过服务外包和特许经营许可等，吸引各类社会资本投资。准公益性城镇基础设施虽然可以实现部分市场化收费，但往往收益率低，论文网站需要政府的相应支持政策，包括价格补贴、减免税、财政贴息以及获得相关土地的优先开发权等。日本和韩国在20世纪70年代为促进基础设施建设，给予投资企业在土地征用方面的优惠待遇和财政补贴，并且政策性的金融机构向城镇基础设施建设提供长期低息贷款，由财政向银行进行贴息。 

　　市场化投资模式。对于经营性的城镇基础设施，很多国家引入了多元化的市场投资和运营机制，政府主要发挥市场监管和公共服务职能。政府公共部门制定监管规则，通过股权和资产转让等方式，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现在政府公共部门职能的同时也为民营部门带来利益。城镇基础设施的市场化融资通过允许和促进民营企业进入公共物品的生产和供给领域，减轻了地方政府的财政负担，打破了政府和具有政府背景企业的垄断经营，提高了城镇公共物品的供给效率。在我国，城镇基础设施建设中的市场主体主要是依托于政府的各类国有公司和投融资平台公司。 

　　城镇基础设施的公共物品特性，一定程度上限制了市场机制在投资建设中的功能发挥。在我国城镇化的快速建设推进中，政府在基础设施建设和投融资中发挥着核心作用，政府直接投资和依托于政府的投融资平台是城镇基础设施建设的主要资金来源渠道，见图1。 

　　二、我国城镇基础设施建设投融资模式存在的问题 

　　持续化的城镇化进程将加快城镇基础设施建设的步伐，产生大量的投融资需求，按照财政部的估计，预计2020年我国城镇化率达到60%，其问产生的投资需求约为42万亿元。集中于政府责任的建设投融资模式加剧了地方财政负担，产生了普遍的地方政府性债务问题，不利于释放和发挥民间资本的投资活力。 

　　1.投融资中的地方政府主导和推动 

　　我国城镇化发展过程中的政府主导作用显著。体现在城镇基础设施上，无论是城镇基础设施的规划层面，还是城镇基础设施的建设和运营上，都是在政府的强力主导和推动下进行的，以期尽快实现地方的城镇化发展目标。城镇基础设施建设一般要求长期稳定和大规模集中的投融资资金来源，我国城镇基础设施建设中，以财政性资金和国有资本投资为主，无论是财政直接投资，还是地方各类投融资平台的投融资，都直接或间接地以地方政府为依托。在城镇建设资金来源中，地方政府财政性资金比例长期保持在较高水平上，按照2012年《中国城镇建设统计年鉴》的数据，2006年至2011年间地方财政性资金占到了全部城镇建设资金来源比例的66.8%。城镇基础设施建设的投融资集中于政府性财政资金，而多渠道、多元化的投融资体制没有根本确立。一旦遇到经济增速下降或地方财政收入增速放缓，政府主导的城镇基础设施建设模式将遇到巨大的资金投入难题，不利于推动城镇化健康持续发展。