法律冲突及其解决的途径(2)

　　由于法律解释的多元化，会出现一些不同部门对法律、法规的解释不一致，从而引起新的法律解释的冲突，这种情况下，由有关部门联合协商对某法律作出统一的解释，以消除法律解释中的矛盾。如1984年由全国人大常委会法律工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部联合就“正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权问题”发出联合通知。就是对选举法有关问题的协调统一解释。最近典型的例子是1997年《刑事诉讼法》颁布以后，有关部门就〈刑事诉讼法》的实施作出各自的解释，有些解释与法律的原则、精神和具体规定相违背。在这种情况下，由全国人大法制工作委员会牵头，会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部一道，作出《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，就是各部门相冲突的法律解释协调的结果。

　　以上是我国当前解决法律冲突的主要机制。它们在一定程度上对解决法律的矛盾冲突发挥了一定作用。但是，由于上述机制存在严重缺陷，仍有大量的法律矛盾和冲突得不到及时解决，妨碍了公民权利的保障，影响到法制建设的健康发展。

　　三、解决法律冲突的途征

　　解决我国的法律冲突需要从预防冲突，排除冲突和裁决冲突几方面综合治理。

　　1.预防法律冲突

　　要预防法律冲突的发生，首先要通过立法明确立法主体的权力范围，使之各自在职权范围内立法。如果立法主体的立法权限非常明确，就会大大减少法律的相互冲突。确立一套完整的解决法律冲突的规范体系，并健全必要的法律监督机构，是解决法律冲突的有效途径。

　　明确立法主体的权限范围，使立法者在各自的权限内行使立法权，就会大大减少法律、法规的相互冲突。明确立法权限主要解决以下方面的问题：（1)中央和地方的立法权限。地方到底有什么立法权力？可以在哪些范围内制定法规？（2)全国人大与国务院之间的立法权限。（3)部门规章与地方性法规各自的权限范围是什么？（4)被授予立法权的四个经济特区的立法权到底有多大，授权的范围必须明确。它们制定的法规与中央的法律和本省制定法规的关系。

　　预防法律冲突的另一手段是及时清理法规，并在此基础上进行法典编纂。清理法规就是由立法机关或其它专门机关对过去的法规进行系统清查，并确定哪些法规继续有效，

　　哪些法规失效或应予废除，哪些法规部分有效或应以修改、补充。清理的过程就是消除法规之间的矛盾的过程，使法规能保持纵向的一致性。中国目前处于社会和法制急剧变革的时期，法律大量制定，若不及时清理法规，法律体系的矛盾混乱是会相当严重的。建国以后，我国也进行过法规清理工作，但实践证明在大量立法的时期，法规的清理工作必须经常进行，必须作为制度确定下来。

　　在法规清理的基础上进行法典编纂。法典编纂还要对法规进行系统加工，把矛盾、冲突消除以后，对重复、交叉的问题也应加以排除，也可以五年进行一次编纂。在立法进行到一定程度以后，法典编纂很是必要。否则，法律的混乱会大大降低立法本身的意义。这项工作也可以由宪法监督机构和国务院法制办分别进行，或由政府资助法学界组织这项工作。法典编纂工作应尽快提上全国人大常委会的议事曰程。

　　2排除法律冲突

　　排除法律冲突是通过建立一套解决法律冲突的规范体系，使实施法律机关在遇到法律冲突时能自动选择适用的法律而排除冲突。建立解决冲突的规范体体系，就是要明确各种法律规范的效力等级。我们看到，在国际社会，各国的立法是各行其是，千差万别。

　　但这并不妨碍各国进行民商交往。原因就在于国际社会建立了一套法律冲突规范。即各国在解决国际性的法律纠纷时，按此规则来选择优先适用那一国的法律。如果我国明确了法律规范的效力等级，执法、司法部门在适用法律时按法律效力高的优先选择就能有效地解决法律适用中的冲突问题。法律效力等级规则包括:现行法律体系中，法律的效力谁高谁低的适用规则;前法与后法的适用规则;一般法与特别法，一般规定与特别规定的适用规则;不同地区间的法律适用规则等。

　　我国法律的效力等级体系依次是:宪法、全国人大制定的基本法律、全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省级人民代表大会制定的地方法规和国务院各部门制定的部门规章、省级人民政府制定的地方政府规章、较大城市的人民代表大会制定的地方性法规和人民政府制定的政府规章。在这个法律效力等级体系中不明确的是地方性法规与部门规章效力的高低？当两者出现矛盾时，优先适用哪一种？这是法制建设理论和实践中有待解决的问题。

　　部门规章与地方性法规效力问题，实际是中央与地方权力关系问题。这个问题不解决，部门规章与地方性法规的高低问题就不能得到满意的回答。在对中央政府部门和地方政府权力作出明确以后，属于部委权力范围以内的事，规章的效力高于地方性法规，属于地方管理范围内的事，地方性法规效力应高于部门规章。

　　我知道，这种回答仍是不能令人满意的。为解决这个问题，我主张在地方性法规与规章相冲突时，适用地方性法规。这一观点的法律根据是，我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，地方性法规可以作办案的依据，部门规章只能作为办案的参考。这说明地方性法规在法院可以得到优先适用。优先适用地方性法规会不会引起地方化呢？完全不会。因为全国人大的法律和国务院的行政法规效力高于地方性法规。如果中央政府有涉及到政府各部门职权的立法，应由全国人大制定法律或国务院制定行政法规，而不应由部门制定规章来决定。这有利于限制当前政府部门滥用立法扩张权力的情况发生。这就迫使部门制定规章权主要限于发布部门管理规范、行业标准和技术标准。如果地方性法规越权，它自然就会与法律和行政法规相抵触。执法和司法机关就不会选择适用地方性法规了。

　　另一个需明确法律效力等级的是被授权的四个经济特区的法规效力如何？它与中央的法律、行政法规和与省里制定的地方性法规的关系如何？根据全国人大的授权，经济特区的人大及其常委会“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规。”而省级地方人大在及其常委会的立法权是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。根据全国人大授权的字面意义，有人认为，经济特区的立法只需遵循法律的“基本原则”，而可以不受法律的具体条文约束。而一般的地方性规则不得与法律“相抵触”，这就包括不与法律的具体条文相抵触。

　　据我所知，当时全国人大对深圳授权立法就是考虑到经济特区作为改革开放窗口有些立法可以先走一步，所授予的立法权比一般地方性法规的权限确实要宽一些。要求法规只要不以法律的基本原则相丨悖可以有更大的灵活性。但是，经济特区的法规是不是可以与法律、行政法规和省级人大的地方性法规的某些具体规定不一致？并没有作出明确回答。在深圳等地的立法实践有超越法律具体规定的作法，如有些行政处罚的幅度就超出法律的有关规定。但全国人大常委会没有对此作出反映。经济特区法规的效力层次在理论和实践上仍没有很好地解决。既然授权经济特区立法的本意是允许他们在立法方面进行一些探索。如果事事都不能越雷池一步，怎么进行探索？授权立法是一种特殊情况，不能要求它与法律、行政法规和省级的地方性法规完全一致。应允许不一致，在多大程度上可与法律、法规不一致，其原则是不违反法律的基本精神。如何判断这一点？这需要由作出授权立法的机关作出。

　　关于前法与后法的适用规则是非常明确的，后法优于前法。一般说，后法制定时涉及到若干有关前法的关系时，应在立法的附则中明确是否废除前法，还是部分废除。我国1997年修改刑法时，对以前有关刑法的20多个补充规定在刑法附则中作了明确的交待，有的全部废除，有的部分废除。但许多立法并没有这样做，只管立新法，不管旧法的存废。使新旧法律同时并存，人们不知所措。

　　一般法与特别法的效力，其适用规则是明确适用特别法。如教育法是个一般法，义务教育法是一个特别法，当碰到两者不致时，适有特别法的具体规定。不同地区的地方性法规不致时，可采用司法属地主义的原则，按执法、司法机关属在地的法规作依据。

　　司法和执法机关在适用法律时对法律的解释，也是排除冲突的一种手段。现在的法律解释权过于分散，应当适当集中强化最高人民法院的司法解释权。根据1982年全国人大常委会关于法律解释的决定，最高人民检察院、最高人民法院和国务院都有对法律适用中的问题解释的权力。但没有指出它们的解释有矛盾、不一致怎么办？过于分散的法律解释权，有时加剧了法律的打架现象。不但法律之间的冲突没有解决，各自的解释又打起架来。为解决这一问题，应将司法问题的解释权集中于最高人民法院。最高人民检察院和国务院也可以解释它在适用法律中的问题，但是，当它们的解释发生冲突时，以最高人民法院的解释为准，这样就避免出现扯皮。如果最高人民检察院和国务院对最高人民法院的解释有异议，可向全国人大宪法监督机构提出，由它作出裁决。

　　法律冲突的适用规则可避免各级司法、执法机关在碰到法律冲突时层层请示，贻误时间，从而大大提高实施法律的效率。

　　3.裁决法律冲突

　　不同法律效力等级的法律、法规和规章可以按上述避免冲突规则的办法处理。同一法律效力等级的法律、法规和规章发生冲突时如何解决？这就要有裁决冲突的手段。法律冲突在任何国家都是不可避免的，问题是要有一个有效解决冲突的机制。即使有良好的事先预防法律冲突的机制，冲突仍是不可避免的。建立裁决法律冲突的专门机构才是最有效的手段。在法制发达国家，这种机制主要是司法审查或者叫宪法监督制度。在实行司法审查的国家，常常一切纠纷最终都可以通过司法来解决。所以，一切法律最终都可能接受法院的审查。法律(或习惯法)赋予法院对所适用的法律审查是否合宪而决定是否有适用的权力。这样一切法律冲突的解决就非常简单。没有人管你怎么立法，如美国有50个州都可以立法，各州的法律千差万别，联邦许多方面都没有统一的法律。这都没有关系，法律总是要在社会生活中适用的，如果一个地方制定了不好的法律，或者法律相互打架，总会有人因受该法律的损害到法院去告状。这时法院就有权力来决定是否适用这个法律。可见，国外的司法审查和宪法监督制度是只管事后，不管事前，但它有一个统一的、权威的机构在最终裁决法律冲突。

　　我国的宪政制度与此有所不同，法院没有解决一切纠纷、解释一切法律的权力，更没有审查法律合宪的权力。监督和解释宪法的权力都在全国人大常委会。我们这种体制设置存在的问题是，适有法律的机关没有绝对的权威来解释法律。而有权解释法律的机关难以适应执法、司法机关对法律解释的需要。人大常委会作为代议机构，不可能适应处理随时发生、迫切需要决断的法律冲突纠纷。解决法律冲突主要是对法律作出解释，而解释法律是专业技术问题，需要有良好法律素养的人来承担。它不是民主问题，不应由代议机关以少数服从多数的表决方式来决定法律是什么意思。立法机关(特别是象我国这样两个月开会一次的立法机关)实际是没有能力解释法律的。正是由于这种制度难以行得通，才出现人们认为全国人大常委会解释法律失职和最高人民法院司法解释越权的情况。全国人大常委会的不作为和最高人民法院的越权正反映了客观实际需要，有其合理性。司法、执法中每天都会有许多法律问题需要解释，全国人大常委会不可能每天开会去解释法律。

　　解决问题的办法就是在全国人大建立宪法监督委员会。由它来专门受理并裁决法律冲突，对法律、法规、规章是否合法和互相冲突作出解释。有这个专门机构，就完全不必花那么大的力量去搞法规的备案审查。只需集中精力受理法律冲突的纠纷，并进行法律解释和裁决。应停止现在这种由专门委员会搞备案审查事倍功半的作法。事实表明，现在的备案审查工作已费力不小，但收效不大。因为对法规的事先审查有不可克服的天然障碍:一是审不过来，每年法规、规章数以千计，靠一两个机构怎么审得过来？二是审不出来。因为法律之间的矛盾不是办公室里能看出来的，而是在解决实际问题时暴露出来的。三是审得未必正确。所以，很有必要设立专门的宪法监督机构来专司裁决立法冲突之责。建立宪法监督机构的设想已经酝酿多年，为解决当前的法律冲突和混乱现象，是应该尽早建立该机构的时候了。建立专门宪法监督机构是解决法律冲突的关键和最有效手段。

　　在建立国家宪法监督机构的同时，国务院对法规和规章的解释和裁决也应进一步加强。行政执法中的行政法规和规章的解释裁决权应集中于国务院法制办，由它公开受理对规章冲突的申告，并有权对相互冲突的行政法规和规章作出有效力的解释，对规章的冲突作出裁决。改变现行法规监察部门所做的内部、不公开的、软监督的做法。法制办在裁决纠纷时，遇到部门规章与地方性法规冲突，如果认为应适用地方性法规的，可作出撤销部门规章的决定;如果认为应适用部门规章的，对地方性法规是否违法、违宪的，应当提请全国人大宪法监督机构做出裁决。

　　参考文献：

　　①据全国人大常委会办公厅秘书局的《地方性法规备案情况》报告，至1998年6月底止，全国人大专门委员会对1997年报备案的地方性法规进行审查，发现有18件法规的个别条款与现行法律的有关规定不一致。

　　②《法制日报》1996年4月6日，“方圆传真”。

　　③资料来源：法制日报》1996年7月25日，“情况汇报”第43期。

　　④企业界的人大代表对这两个法律的矛盾提出了批评，见《经济日报》1998年3月13日。

　  ⑤参见1997年6月18日汕头市人大常委会办公室给全国人大常委会办公厅的报告。

　　⑥迄今为止自治区还没有自治法规出台，其原因是多方面的，其中之一就是自治法规与地方性法规没有明确的界定。曾经有过某自治区制定自治法规报全国人大常委会批准，被退回让其按地方性法规的程序制定。

　　⑦1981年6月10日第五届全国人大常委会第19次会议通过《关于加强法律解释工作的决议》

　　⑧法工委是常委会的工作机构，无权解释法律。但大量的法律问题需解决，常委会不作解释，又不得不由法工委解释，为区别于常委会的法律解释，我们把法工委的解释称为法律解答。