法律冲突及其解决的途径

　　内容提要：随着我国法制建设的发展，立法数量越来越多，法律相互冲突打架的情况越来越严重，法律之间的矛盾冲突，已成为损害公民、法人和社会组织权利，妨碍法制建设的突出问题。文章阐述了我国当前法律冲突的种种现象；揭示了法律冲突产生的原因；介绍了我国现行法律冲突的调整机制；探讨了如何解决法律冲突的途径，提出了要从预防冲突.排除冲突和裁决冲突多方面对法律冲突进行综合治理的解决方案。

　　关键词：法律冲突 解决 法规 备案 法律解释

　　法律冲突是国际私法上的一个概念，它是在国际民商事交往中，不同国家对同一问题的规定不同，产生有关国家的法律对同一民商法律的规定相互冲突。为解决国与国之间的法律冲突，国际社会已形成了一套有效的行为规则，这套规则被称为国际私法。然而，在当今中国，法律、法规、规章和法律解释相互冲突、打架，一点也不逊于国际社会中的法律冲突。法律冲突、打架的现象给我国法制建设造成了极大的危害。解决法律冲突，已成为我国走向法治社会迫切需要解决的问题。本文试图揭示中国当前法律冲突现象及其产生的原因，探讨解决法律冲突的途径，以求维护中国法制统一，推动中国走向法治社会。

　　一、法律冲突及其产生的原因

　　当前在我国经济社会生活中法律的混乱现象相当严重，已直接影响到经济发展和社会生活，并引起社会的普遍关注。其主要表现为：

　　1.法律与法律相冲突

　　如1986年全国人大常委会制定了《矿产资源法》，规定了对矿产资源的法律保护。国务院有关部门将矿泉水列为矿产资源，因而，矿泉水的开发利用需按照矿产资源法规定的程序办理，并征收使用费。1988年全国人大常委会制定了《水资源保护法》规定了对水资源的开发、利用和保护。有关部门把地下水资源的使用纳入保护的范围，对地下水的开发利用要征收使用费。地下水当然包括矿泉水，这样，对矿泉水的使用就出现了两个主管部门、两家执法单位要收费。交叉的管理和收费给企业增加了大量的麻烦和负担。

　　2.地方性法规与法律相冲突

　　1979年，地方组织法赋予省一级和较大城市的人民代表大会及其常委会以制定法规的权力。根据宪法和地方组织法规定。地方人大行使立法权要遵循不抵触原则。所谓不抵触原则，就是地方人大及其常委会可以根据当地的实际情况制定法规，但不得与宪法、法律和行政法规相抵触。实践中，地方人大在立法中或是由于对不抵触原则的理解有异，或是有意为扩大地方的权力和利益，出现制定的地方性法规与法律和行政法规相脖的情况。

　　例如1997年1月，全国人大法律委员会在对某省备案的法规审查时发现，某省人大常委会地区工作委员会工作条例与国家法律相抵触。该条例规定，省人大常委会可以决定撤销人民法院，人民检察院分院不适当的决定。这种决定超越了地方人大组织法对地方人大常委会职权的规定。

　　3.地方性法规与部委规章以及部委规章之间相互冲突

　　1995年，海南省海口市洋浦开发区大源木材加工厂经洋浦开发区工商局注册登记取得企业法人营业执照，从事木材加工经营活动。可是，开业后不久，就被海南省林业局查封。原因是:根据林业部、国家工商局联合发的“林资字（1989)222号”文件规定，新建以木材为原料的木材经营加工单位，必须先经林业主管部门审核同意，办理木材经营加工许可证后，再向工商行政管理部门申请登记。大源木材加工厂未经林业主管部门批准，被认为是非法成立。但根据海南省人大常委会通过的《海南经济特区企业法人登记管理条例#，需林业主管部门专项审批的只有林业采伐一项，木材加工不需要林业部门的许可证。这样，由于地方性法规与部门规章相矛盾，使这个经政府主管部门审查登记的企业被关闭。巨额资产遭受严重损失。

　　4法律解释中的冲突

　　1995年2月，全国人大常委会作出《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》公布实施后，最高人民检察院于1995年11月发布了《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》。同年12月，最高人民法院又作出了《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》。两个司法解释在罪名设定、定罪数额标准和犯罪主体范围界定等方面不一致，给司法实践带来困难。

　　如高检的通知将罪名解释为受贿罪和商业受贿罪，高法对罪名的解释则为挪用公司资金罪和挪用资金罪。高检对挪用资金的解释为5千元至1万元以上的为数额较大，而高法的解释则是挪用1万元至3万元以上为数额较大。对犯罪主体的范围，高检对国家工作人员的解释较宽，把不具有国家工作人员身份，由政府委派到国有企业的人员都作为犯罪主体对待。而高法的解释则为在公司企业中行使管理职权，同时必须有国家工作人员份的人员才能成为犯罪主体。这两种解释适用的结果就是检察院认为有罪的，法院贝IJ认为无罪。

　　5.政府文件与法律相悖

　　在地方、部门利益的驱使下，一些地方政府发布的规范性文件与法律精神相违背的情

　　况甚为普遍。如各汽车产地的地方保护主义政策就十分明显。在天津街上只让跑夏利车。在上海，只允许桑塔纳车占领出租车市场。长春的捷达车比其它出租车受到更多的优待。这都有地方政府的规章和政策在保护支持本地产的车打压外地产的车。这些保护了地方利益，但违背了有关法律的平等、公平竞争的精神。

　　以上只是当前中国法律冲突现象的冰山一角。法律之间的矛盾、打架、冲突，给中国的法制建设造成严重危害，它妨碍社会主义市场经济的建立与发展。各自为政，搞经济封锁，保护地方利益，分割统一市场，破坏公平竞争;法律打架，受损害的是公民和社会组织的利益。它造成经济秩序、社会关系的严重无序和混乱，公民社会利益的损害，社会效率大大降低，社会资财的极大浪费。法律保护地方利益，有时会导致中央政府的财政收入流失，严重损害国家的利益;它会影响投资者的信心，外国投资者最关注的是法律环境，统一、稳定的法律，会使投资者增加安全感;法律打架会影响到改革开放和经济的发展;它还会侵害公民的宪法权利，影响公民自由、平等权利的实现;更严重的是它会影响人们对法律的尊重和信仰。如果法律相互打架，造成法而无信，它给社会带来的不是秩序，而是混乱。它会损害法律本身的声誉和人们对法律的信仰，从而使我国的法治社会难以建立。

　　我国法律冲突产生有着复杂的原因。

　　第一，在立法主体多元化的情况下，立法权限不清是产生法律冲突的法律原因。首先，全国人民代表大会与它的常委会的立法权限就不明确。宪法第62条规定，全国人大有权制定有关刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。宪法第67条规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分的补充修改。但不得同该法律基本原则相抵触。这种划分实际上没有界限，什么是基本法律？什么是法律的基本原则？在实际中是难以把握的。有时全国人大常委会制定的法律比全国人大制定的法律还重要。有时全国人大常委会把全国人大制定的法律修改得面目全非。如1982年、1986年和1995年全国人大常委会三次大规模修改选举法和地方组织法，就几乎把两法的条文都修改了一遍。又如1979年刑法制定以后，全国人大常委会先后作出了20多个修改补充刑法的决定，大量增设罪名、提高处罚程度、作出罪与非罪的界定。这是否与法律的基本原则相抵触？

　　第二，全国人大及其常委会与国务院的立法界限也不明确。根据宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规，行政法规的范围包括哪些并不清楚。实际上国务院可在它想立法的领域制定法规。1981年至1985年全国人大常委会先后四次对广东、福建两省和国务院进行授权立法，其中包括授权国务院可以改革工商税制发布有关税收条例试行。在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这种非常不明确的授权立法，且无监督控制措施，使国务院的立法权力更加广泛而不明确，使国内税收立法权完全落入国务院之手。以致出现国务院制定的法规直接与全国人大制定的法律相冲突。1986年，国务院发布《个人收入调节税暂行条例》，规定个人收入所得税起征点为400元。而1980年全国人大制定的《个人所得税法》规定的个人收入所得税的起征点是800元。该条例还缩小了征税对象的范围，把征税对象仅限于中国公民，而原法律规定的征税对象包括只要在中国境内住满一年的个人，不论是中国公民还是外国公民都应纳税。可见，国务院制定的法规与全国人大制定的法律明显相冲突。

　　第三，中央与地方的立法权限没有明确界定，也必然大大增加法律冲突的可能性。根据宪法和地方组织法的规定，地方人大及其常委会制定法规的重要原则之一，就是:与法律不抵触原则。大量的立法冲突问题就产生在中央与地方对不抵触原则理解的相异上。一些地方立法者认为，不抵触就是不与中央的法律直接相违反。而中央的立法者则认为不抵触就是要与中央的法律保持一致。这种理解上的差异就必然表现出法律上的矛盾。当地方立法者认为是不抵触的法规，中央的立法者可能认为是相抵触的。

　　第四，经济利益多元化，为了局部和地方私利而产生的地方、部门保护主义，是产生法律冲突的经济根源。改革开放以来，经济利益多元化，经济上的利害关系冲突加剧，不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱，使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。

　　第五，新旧体制转型过程中产生新旧法的矛盾，是产生法律冲突的社会原因。例如1988年颁布的(〈企业法》，是计划经济体制下的制定的。它规定的是一套旧的企业管理制度。政企不分、法人主体权责不清、产权不明。1994年，我国又颁布了《公司法》。《公司法》建立的是一套现代企业管理制度。法人主体资格责权分明，采用股东大会或董事会的决策管理机制，实行了政企的彻底分离。可见《企业法》与《公司法》规定的是计划经济和市场经济两种经济体制下两种不同的企业管理制度。两法并存法律本身的矛盾必然造成现实中企业管理制度的混乱。企业有的适用《企业法》，有的适用《公司法》，使得一些经济组织企业不像企业，公司不像公司、一些企业只需城头变换大王旗便成了公司。这就是新旧体制转变型过程中，不能对法律及时加以修订、废止和清理，造成现实中法律的矛盾和冲突。

　　第六，人们对事物认识上的差异，是产生冲突的认识论根源。在现代多元经济利益、多元立法主体的社会，法律之间不产生矛盾和冲突是不可能的。从认识论的角度说，人们对事物的认识不可能是一致的，是有差异的。不同机关在立法中对事物的不同认识，就是立法中的矛盾。例如1997年全国人大内务司法委员会对广东《汕头经济特区殡葬管理条例例〉审查认为，《行政处罚法》规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规需作出具体规定的，必须在法律、行政法规给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。该条例增设了罚款的规定，因而违反了《行政处罚法》。但汕头市人大常委会复函认为，法律、行政法规没有规定对该行为的处罚，更没有规定处罚的种类和幅度，所以，不存在与行政处罚法抵触的问题。同样的法律规定，但人们理解各异。

　　可见，生活中的法律冲突是不可避免的，问题是要有一个健全的机制来及时解决冲突。

　　二、当前中国法律冲突的调整机制

　　从法律制度上讲，我国并不是没有解决法律冲突的机制。根据宪法和有关法律的规

　　定，我国法律冲突的调整机制有以下几个方面：（1)全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施;有权解释法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。（2)国务院有权改变和撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。（3)地方各级国家权力机关有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。(4)地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。从法律形式上看，解决法律冲突的机制还是比较完备的。问题不是法律没有规定，而是法律规定的制度没有真正建立，法律冲突调整机制没有很好运行起来。

　　从80年代后期，法律冲突就已经比较严重，有关部门开始重视这个问题，初步建立起一些解决法律冲突的机制。十多年来，随着法律、法规和规章以几何数字增长，法律冲突曰益严重，而解决法律冲突的制度建设仍止步不前。当前在实践中，解决法律冲突的机制主要有以下一些。

　　1.批准法规

　　它是指下级立法机关制定法规时，需报上级立法机关批准后才能颁布生效。它是一种立法程序，设置这种程序的目的就是为了事先防止法规与法律之间的矛盾和不协调，以维护法律的统一性。

　　根据地方组织法的规定，法规需报请批准的有两种情况:一是自治地方制定的自治法规。自治区人大及其常委会制定自治条例和单行条例，需报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县人大及其常委会制定的自治条例和单行条例，需报省、自治区的人大常委会批准后生效。并报全国人大常委会备案。二是较大城市制定的法规。省会所在地的市和国务院批准较大的市的人大及其常委会制定的法规，需报省或自治区的人大常委会批准后生效。

　　到目前为止，全国人大常委会还没有行使过对自治法规的批准权。较大城市制定的法规是必须报省级人大常委会批准的。报批法规审查的内容主要是合宪、合法性，是否与宪法、法律、行政法规和省级人大制定的法规相抵触。这种报批审查制度为的是能事先避免法规冲突。但省级人大本身存在的地方利益和局限性也就难以保证报批的法规不与中央的法律相冲突。

　　2.法规的备案审查

　　根据宪法、地方组织法和有关授权立法的决定，地方性法规都要报全国人大常委会备案。法规备案的本意就是将已经颁布生效的法规报上级立法或行政机关登记、存档。其目的也是为了上级机关在必要时对它进行审查，以解决法律的矛盾和不协调。

　　从1979年地方立法开始，就进行地方性法规的备案工作。但1993年以前，全国人大常委会对备案法规只备案、不审查。1993年7月1日起，根据全国人大常委会的要求，开始对备案的地方性法规进行审查。其程序是：由办公厅秘书局将报送的法规按类别送给

　　有关的专门委员会，由各专门委员会对备案法规进行审查。专门委员会认为有相抵触的法规，将审查意见报常委会办公厅，由办公厅秘书局向地方人大常委会转达专门委员会的审查意见。地方人大常委会如果认为全国人大专门委员会的意见对，就会纠正或停止实行相抵触的法规。如果地方人大常委会认为它们的法规不违法，就向全国人大常委会回函，阐明它们的理由，审查工作一般也就此为止。从1993年7月1日至1996年2月底，

　　1997年1月至1998年6月底，全国人大常委会对报送备案的3702件法规进行了审查，

　　完成审查2049件，查出认为与法律法规相抵触或不当并发回地方人大常委会要求纠正的地方性法规65件，收到反馈意见的11件，其中只有3个省的人大常委会按全国人大办公厅的意见进行了纠正。其余没有答复或以各种理由坚持自己的意见。

　　从上可见，近些年来，全国人大常委会已开始采取措施解决法律冲突问题。但是，效果并不理想。备案审查工作存在不少问题:一是由于采取对备案法规的全面审查制度，使审查工作力不从心。现在地方人大每年制定法规多的时候1800多件，少的也有700多

　　件。让专门委员会对这些法规进行审查是不可能的。如到1997年6月，有的专门

　　委员会对1994年报备案的法规还没有审查完。二是审查工作缺少权威。现在所谓专门委员会审查实际是少数个别工作人员在审查，审查意见以专门委员会的名义提出，由于不是常委会的审查意见，这样的审查意见就缺乏权威性。所以，当地方人大常委会有不同意见时，审查就不了了之。三是这种审查的质量也存在一些问题。由于一些工作人员的知识、认识水平和法律素质的局限，很难保证其审查意见的正确性。有些审查意见确有失之偏颇之处，这也影响它的权威性。看来，全国人大常委会要真正解决法律冲突问题，需要改变备案审查的工作方式。

　　3.对规章的审查

　　从1990年开始，国务院法制局(现称法制办公室)就对报送国务院备案的法规和规章进行主动审查。但很快发现这种对备案和规章进行一一审查很不现实。因每年报送备案的法规和规章有数百上千。尽管国务院法制局专门成立了法制监察司来从事这项工作，但还是力不从心。于是，国务院法制局很快改变了对备案法规的审查方式，变主动全面审查为事后重点审查。通过受理有关部门对违法或不当法规的申告，法规监察部门根据申告或通过其它途径获得的信息进行审查和调查，如认为法规、规章有问题时，一般采取通告制定单位要求其自行纠正，或找有关单位协商解决。如果制定单位对法制局的审查意见有异议，或拒绝采取措施纠正时，便以国务院办公厅的名义发文通知停止该规章的执行或撤销该规章。据悉，国务院法制局每年大约要处理十几件违法的规章。其他多为内部协商解决。

　　目前，这种法规监察仍非常有限地局限在内部，没有广泛地、公开地受理社会对违法规章的控告和申告，从而这种法规监察的成效非常有限。

　　4司法解决

　　在司法审判过程中，特别是在行政诉讼中经常会发现所适用的法规、规章相互矛盾的情况。根据我国法律，法院无权对它所适用的法规进行是否合宪、合法的审查。但是，根据(〈行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件可以参照国务院的部门规章和地方政府规章，它不是法院审判的依据，而只是法院办案的参考。地方人民法院在审判中发现地方人民政府规章与部门规章不一致，以及部门规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。在实践中，地方法院在审判中碰到相冲突的法规、规章时，就会层层向上请示，直至最高人民法院。最高人民法院有时按上述程序把问题转交国务院，或向全国人大常委会法制工作委员会反映。由国务院法制办拿出意见或由法工委拿出意见或找有关部门进行协商提出意见。法院即按此意见执行。但有时最高人民法院也自行决定选择适用哪一个法规或规章。特别是在碰到规章与法规矛盾时，最高人民法院便可以这样做。因为规章不是法院办的必然依据，只是办案的参考。

　　5.法律解释和法律解答

　　根据全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议，全国人大常委会有权对法律作出立法解释，在法律实施过程中，最高法院有权作出审判解释，最高检察院有权作出检察解释，国务院及其主管部门可以作出行政解释。这些解释对法律的实施是非常必要的。

　　但是，由于全国人大常委会难以适应实践对法律的需要，使其很少进行法律解释。实施法律中出现的法律法规之间的矛盾、冲突主要是由全国人大常委会法制工作委员会和最高人民法院进行法律解释和解答。法工委的解答主要是在地方人大和政府在实施选举法、组织法、代表法、村委会组织法等国家机构方面的法律。最高人民法院则主要是对司法审判实践中的法律问题进行解释。最高法院和法工委的解释常常被一些学者指责是越权行为。但由于现行的法律体制不顺，这也是不得已而为之的做法。