经济发达镇综合行政执法问题探析

　　乡镇综合行政执法是深化乡镇机构改革、推进经济发达镇行政管理体制改革的重要内容，是转变乡镇政府职能、建设基层法治政府和服务型政府的必然要求，也是我国基层执法体制改革的发展趋势。本文以博兴县兴福镇为例，探索经济发达镇行政管理体制改革的综合执法问题。
　　一、问题突出，执法体制有待改革和完善
　　一是乡镇执法主体与责任主体不一致。兴福镇政府作为基层社会事务的管理者，执法权限却少之又少。镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时，只能劝阻违法人员，对不听劝阻的严重违法行为只能联系有执法权的单位处理。派驻兴福镇的执法部门有执法权却因执法范围点多面广、任务繁重、人员不足导致执法缺位，形成了“管得到的看不到，看得到的管不到”的怪状，造成了权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位。
　　二是镇政府执法缺乏完善配套的法律依据。现行的法律法规大多明确规定行政执法权只下放到县级及以上行政主管部门，乡镇作为一级政府，缺乏与之相对应的执法依据。乡镇行政执法的内容、范围、权限和程序等方面都没有统一明确的界定。县级业务部门的执法工作需要兴福镇政府配合，却因为没有明确的依据可以遵循，使兴福镇政府无力可发，想为不敢为，也使就近执法、属地管理的构想无法实现。
　　三是执法权力分布不均，执法机构林立与执法力量严重不足并存。目前，派驻兴福镇的机构由县直部门垂直管理，执法权力横向分散在各个派驻机构，纵向上趋于雷同。通常是“派驻一个机构，建立一支队伍”，有执法权限的县级业务部门大多在兴福镇建有一支执法队伍，执法机构及人员总量不断膨胀，但具体到每一个派驻执法机构，执法力量与承担的执法任务相比又严重不足，无法完成日常的执法监管任务。经常出现部门执法交叉、上下执法重复、各自为政的现象，造成了多头执法、重复执法、执法扰民的问题，损害了执法的公正性和严肃性。
　　四是执法经费不足，导致执法行为与利益挂钩。部分执法队伍经费难以保障，或只有部分经费由财政解决，经费来源没有财政作保障，以罚代管、以罚代养的现象较为普遍。
　　五是执法队伍的整体素质不高。派驻兴福镇的执法人员文化程度参差不齐、知识面不宽、知识更新速度慢。需要部门联合执法时，队伍只是临时集合起来从事执法工作，只进行上岗前的短期培训，对相关法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，相互之间缺乏有效的沟通协调机制，在具体执法过程中仍然存在不会执法、不善执法、执法方式简单粗暴和各自为政的现象。
　　六是执法监督机制不健全。派驻兴福镇的行政执法机构及其执法人员缺乏有效的监督，执法活动中的越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为得不到有效制约，执法机构负责人和相关执法人员的行政和经济责任得不到及时依法追究。
　　二、大胆创新，理顺综合执法工作体制机制
　　一要创新管理体制，扫清制度障碍。结合经济发达镇行政管理体制改革，进一步理顺乡镇政府与执法机构之间的关系，实行“条块结合、以块为主”的日常管理体制。即县直部门派驻兴福镇的机构，其工作考核纳入兴福镇考核体系，接受兴福镇监督，其主要负责人的任免，要征求镇党委、政府的意见。在兴福镇设立综合行政执法办公室，具体负责镇域内各项综合执法工作落实，统筹安排综合行政执法的各项事务，协调处理与上级部门以及其他机构、部门的沟通事宜。执法人员的日常管理和考核由镇政府负责，业务指导培训由县级业务主管部门负责，人事调动和人事任免都由原单位负责，需事先书面征求镇党委、政府同意后，按规定程序办理。
　　二要整合执法资源，形成工作合力。整合国土、安全生产、环境保护、城市管理等领域现有的执法资源，组建镇综合行政执法队伍，按照行政执法事务不同划分为公共安全监管小组、市场秩序监管小组、人口资源环境监管小组等。在具体工作中做到有分有合、统筹协调，确保执法工作有力推进。这样就能避免多头执法、重复执法、执法扰民的现象发生，建立“一支队伍管全部”的执法格局。执法队伍借助镇党委、政府的统筹协调作用，利用各方面的资源，共同解决执法工作的热点难点问题，并依托镇党委、政府在公共事务管理方面的资源优势，实现执法效果和社会效果的双赢。
　　三要健全协调机制，实现无缝衔接。一是完善信息联系制度。有关部门的行政行为涉及镇综合行政执法办公室职能范围的，应当将相关情况抄送镇综合行政执法办公室；镇综合行政执法办公室查处的适用一般程序的行政处罚案件，涉及有关部门职能范围的，应当将相关情况抄送有关部门。二是健全配合协作机制。镇综合行政执法办公室查处的违法案件，需要有关部门（或专业技术机构）进行检测、检验、检疫和鉴定，或需要有关部门提供审批资料的事项，有关部门应积极配合，及时提供有关资料或检测等结果；需补办有关审批手续的，在查处时应当及时通知有关部门补办相关手续。三是明确协调机制。当镇综合行政执法办公室与相关部门对违法案件处理发生争议时，由县政府法制办进行协调。四是建立联席会议制度。由县城管执法局、建设、水利、环保、工商、公安等部门参加，定期通报执法情况，协调解决执法中的有关问题，避免工作中出现摩擦、推诿扯皮的现象。
　　四要创新执法举措，加强监督制约。一是建立完善执法管理网格化责任体系，做到执法关口前移。落实执法责任制，分片包干，责任到人，普查管理对象，完善基础管理台账，坚持开展动态巡查，提高违法行为的发现率，将矛盾和问题在基层和一线解决。二是建立执法驻片机制，做到执法重心下移。加强基层管理、源头管理，把执法工作延伸到工作片、社区和农村，实现基层执法与社会管理间的无缝对接。三是完善执法办案监督制约体系，促进规范化执法。实施行政处罚的调查取证与作出处罚决定的机构、人员分离制度，加强行政处罚自由裁量权工作，对重大和复杂案件实行集体讨论制度；建立案件回访和邀请当事人评议制度，对重要案件和信访件实行“台账制管理、销号制落实”，通过召开情况通报会、群众回访和邀请当事人评议等途径，由群众评价工作事项落实情况，对执行不到位、效果不明显、群众不满意的，发出整改督办通知，限期改正，形成良性工作机制。