城市社区居家养老服务问题研究

　　摘 要：当今社会，老龄化带来的相关问题不断凸显。由于家庭养老功能弱化、机构养老"心有余力不足"、老年人养老不离家思想等因素的影响，使城市社区居家养老日渐兴起。本文以长沙市开福区为例，通过多种方式了解城市社区居家养老的现状及面临的困境，并针对性地提出建设性建议，以求探索出一条符合地方实际的城市社区居家养老服务之路。 

　　关键词：社区居家养老；老龄化；需求；困境 

　　第六次人口普查数据显示，我国60岁以上人口占13.26%，且老年人口增加趋势明显，老年化问题严峻，作为应对举措之一，2008年由全国老龄委办公室等十部委联合颁布了 《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。与社会福利院、敬老院等传统养老机构不同，居家养老是新型的养老体系，该种服务具体是在老人能够承受的经济范围内，接受居家养老中心或相关机构定期定向的上门照顾，以期更好地安享晚年。针对老龄化“愈演愈烈”，全面推进社区居家养老服务是积极应对人口老龄化，破解养老难题的最有效途径之一。随着家庭小型化趋势日益明显，人们居住方式和生活方式的深刻变化、社会转型带来的生活节奏加快、工作压力倍增，导致家庭养老功能日益弱化，完善社区养老犹如箭在弦上。做好社区居家养老服务工作，既能让老人老有所依，又能使子女安心工作 。现实中，社区养老不仅与我国“未富先老”国情相符，对于老人而言，养老不离家也不啻是一种尊重，这可充分利用家庭、社区及第三部门等非政府组织拥有的资源，在较之于传统养老机构灵活方便、成本降低之时能兼顾发展社区服务业，并促进社区就业与再就业。所以，居家养老是当下社会的大势所趋，是社会进步的一种体现。但是居家养老在发展过程中仍存在着宣传不周，服务不到，老年人不懂等问题，严重制约了社区居家养老的发展。因此笔者以长沙市开福区为例，通过实地调查了解长沙市开福区社区居家养老的现状、困境，试图找出相应的对策来解决这些问题。 

　　一、现状及成绩 

　　（一）社区居家服务需求增长迅猛。 据长沙市民政局提供 

　　的权威资料显示，截至2014年，全市超过60岁的老年人口已逾120万人，老龄化率逼近16.5%。仅开福区全区60岁以上老年人就有近7万人，预计到2020该区老年人口将达到10万人，约占总比重20%。2014三湘都市报《长沙开福区政府老人“电子保姆”已4年 今后还将拓展》一文中指出开福区老年化有以下特点：一是高龄老人比重大；二是空巢化程度高；三是贫困老人多。随着现代社会的发展，生活节奏的加快，青年人工作压力增加，以及跨区域的工作等原因，使其无法照料到家中老人，家庭养老功能的弱化，同时目前我国机构养老床位存在严重不足，根据《社会养老服务体系建设规划》公布的数据，截止到 

　　2010年，全国百名老年人平均仅拥有养老床位1.77张。根据《长沙市关于加快发展养老服务业的实施意见》，预计至2020年，长沙市每千名老年人仅拥有养老床位40张以上，这说明，单靠养老机构解决养老问题，会造成僧多粥少的窘境，因而社区居家成了老年人养老选择的必由之路。 

　　（二）社区居家养老发展迅速。2009年以来，开福区政府转变服务理念，利用社会和市场的职能作用，大力培育、引进市场化专业公司，将可由市场运作的养老服务项目推向市场。在民办公助、公办民营、政府投入、政府购买等多种合作方式下，创立了乐福养老服务中心、新康养老服务中心等多个重点养老服务市场化项目并相继投入市场，该批项目涵盖居家养老，老年康复等服务。截至2015年6月底，按照居家养老服务中心建设标准，开福区在每个街道建设了2个以上居家养老服务中心，并每年投入近300万扶持社区居家养老的发展。 

　　（三）养老服务手段信息化。随着现代信息技术的发展，居家养老服务手段也在朝着信息化方向发展，近年来出现的一种新的服务手段——一点通电子保姆，就是开福区引进专业服务组织，利用信息化手段，破解“居家养老”难题全新尝试。在实践调查过程中，我们在开福区社区助理服务中心也见证了“电子保姆”的服务全过程：该信息化平台能同时接入30路电话，植入物联网技术，整合了超市、医院等3000多家后台服务商优势资源。求助的老人只要按下呼叫器，1秒钟内，中心电脑就调出了老人的住址、年龄、病情等基本情况。需求得知后，中心对号入座，就近调度，第一时间内，后台服务商就会上门提供服务。另外开福区政府正尝试建立社区居家养老信息化中心，该信息中心是以现代通讯、智能呼叫、互联网及电子商务为技术依托，以“建设信息化、智能化呼叫服务及支援中心”为核心，以“建立老年人信息数据库”为基础，以“提供紧急救援、生活照料、家政服务、精神关怀、增值服务”为基本服务内容的一种信息化服务中心。该系统有效整合了包括志愿部门、社区、家庭等资源，旨在打造真正意义上的“没有围墙的养老院”。随着现代信息技术的发展，居家养老信息化服务手段也在不断探索发展中。 

　　二、问题及困境 

　　笔者通过调查开福区的几个居家养老服务社区发现城市居家养老发展仍面临许多困境，主要体现在以下几个方面： 

　　（一）认知度不高，有效利用该服务人员的比例很低。在调查期间，笔者通过对开福区新河路社区、滩头坪社区、中山西路社区与砚瓦池社区四个社区的共300名老年人进行问卷调查得知，35.7%老年人对于社区居家有一点了解，20.8%老年人表示知道该项目存在，对其内容和运行方式有一定程度了解，但其具体内容尚不清楚，只是简单认为其相当于一般的家政服务，而只有7.3%的老人对社区居家养老有较深的认知，但是还有36.2%的老年人对社区居家养老完全不了解。正是由于社区老年人囿于传统观念和对该项目的不了解，从而使得社区居家养老工作不能较好的开展，而社区因各项资源及辐射面有限，也未重视相关宣传方式力度，致使社区老年人的参与度不高，因而该项服务利用率并不高。开福区老年人对居家养老的认知情况见图1： 

　　（二）服务内容单一 ，不能满足老年人多元化的需求。据调查数据显示，53.2%社区居家养老的服务内容多以家政服务为主。在笔者进行调查的过程中发现，社区居家养老服务的内容较为单一，只有少数的社区居家养老服务中心有多功能老年活动室、阅览室、室内外健身路径、休息室等供老年人开展各项活动，通过多重内容，确保老年人身心愉悦，安度晚年等。但这些服务仅仅只占了0.2%。同时，社区也缺乏配套服务设施为老年人提供服务，社区现有基础设施功能不完善。有的社区图书馆规模小库存少，种类不齐全无法满足社区居民需求；有的社区健身设施极不齐全且设备陈旧；有的社区甚至连最基本的社区活动中心都不能最有效的投入使用，社区层面的医疗网点（卫生服务站）条件也一般，设施设备不全，其医疗所拥有的技术也不适应居家医疗服务的需求。而老年群体的消费需求呈现多层次、多样化的趋势。据我们的调查数据显示老人在生活需求上除家政服务、健康检查等基本项目服务外，不少老年人有家访聊天和维权服务的要求，也还包括政策咨询、医疗保健服务、应急救援服务、文化教育服务、精神慰藉等方面的需求。其中政策咨询占1.5%、医疗保健服务占13.6%、应急救援服务占7.5%、文化教育服务占11.5%、精神慰藉占12.7%。开福区社区居家养老服务需求情况见图2： 

　　（三）服务人员紧缺，专业社会工作人员严重匮乏。我国社区居家养老服务不仅起步晚，而且起点低，并且从事社区老年服务的专业人才也严重短缺。据笔者调查了解，目前开福区社区从事居家养老服务的工作人员基本上是年龄在40至5O岁之间的下岗工人，大都没有接受过专业训练，一般凭经验去解决问题，专业素质普遍较低，知识体系更新换代慢，这也就严重影响社区居家养老服务水平和质量。开福区社区居家养老服务人员年龄与文化程度情况见图3： 

　　大多数情况下，来社区做居家养老服务的志愿者较少，即便有志愿者，但是志愿者由于时间，精力等各方面的原因并不能做到定期为老年人提供服务。虽然开福区颁布的关于开展居家养老服务工作的暂行办法中规定：社区主要负责建立专业服务与志愿者服务相结合的为老服务队伍，接受群众养老申请、咨询及日常管理工作的开展，并做好对服务质量的跟踪反馈及志愿者结对帮扶工作。但是社区并没用设立专门的老年社工岗位，有的社区有老年专干，但基本上是兼任的。以至于无论是社区工作者，还是专门服务人员及志愿者，他们的服务内容多数是围绕打扫，清洁等日常生活照顾方面，极少涉及到一些比较专业方面的服务，如政策资源的调动，福利资源的整合和对老年人心理层面、精神层面的关注等。 

　　（四）缺乏资金来源，严重制约着居家养老服务的开展。在社区开展居家养老服务过程中，笔者发现资金是一个较为关键的问题。作为社区工作的重要部分之一，家具养老服务在很多方面都会需要大量资金支持，相比而言，政府下拨居家养老服务资金只是杯水车薪。再加上资金在落实过程中难免出现疏忽，从而使得资金问题成为制约社区居家养老的首要问题。在笔者访谈过程中，有些社区工作人员就表示，有时候由于资金不足，使得一些原本安排好的活动无法开展。 

　　（五）运作机制以及管理制度不完善 ，影响居家养老服务的有效性。据笔者调查了解，当下我国居家养老仅处于初步探索阶段，并没有统一有效的运行管理程序机制来规范发展社区居家养老服务。由于区域政府仅从宏观层面制定运作机制和出台管理方案，微观落实方面并未跟上，使得社区居家养老服务开展工作任重道远。出现了由于社区居家养老管理制度的不明确，有些社区在居家养老服务开展的过程中暴露打太极的现象，结果自然不了了之。再者，社区居家养老服务工作较为琐碎，也不能是工作人员专门抽出时间精力从事相官工作，也使其更难以独立自主地按照社区居民实际需要去为老年人制定详细周全的服务计划和提供行之有效的社区居家养老服务。 

　　三、对策与出路 

　　（一）加大强宣传力度，提升老年人居家养老的意识。笔者一直认为，在开展社区居家养老服务过程中，宣传方面不仅可以借助传统社区宣传工作形式，如宣传栏、墙报等形式，还可以通过依托网络、电视、报纸媒介等现代新型媒体以及开讲座和培训等方式宣传社区居家养老。内容方面，要加强社区居家养老社会化服务工作背景、意义外，更重要的是传达和阐明居家养老的相关政策及内涵。 

　　（二）整合资源以丰富服务内容满足老年人多方面的需求。对于社区而言，居家养老的资源还是比较丰富的，只是在一定程度上没有得到较好的整合利用。社区可以根据老年人的需要以及社区的实际情况为老年人提供服务。例如，利用社会保险，社会救助等政策，家政等服务，满足老年人老有所养的需求；利用社区现有机构联合互动，满足老年人老有所医的需求；的需求；利用社区内门店，组织等单位，联合协管、城管等组织，满足老年人老有所为的需求 。总之，社区应整合和运用现有的资源配置，建立一个全面细致的社区居家养老服务平台，走有本社区特色的居家养老服务之路利用社区文化活动中心等交流平台，满足老年人正常娱乐需求；利用社区图书阅览室、娱乐活动室、市民学校等阵地，志愿者，义工等人力资源满足老年人老有所学，这也是为老年人打造一个资源共享的平台，满足老年人多样化的需求 。 

　　（三）社区设立老年社工岗，加快培养养老服务人才。笔者认为，我们可以借鉴西方发达国家的经验，利用创新激励手段，提升社会地位，加强教育培训，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、尊老敬业的养老服务人才队伍。形成一支高素质、高专业的居家养老服务队伍，完善居家养老服务教育培训体系，建立岗前、在职、技术等级培训制度，从培养、评价、使用、激励等环节入手，培养一支结构合理、以人为本、古道热肠的居家养老服务的专业队伍。这支队伍中应包括社会工作者、养老护理员、医生、护士、家政人员、志愿者等。也鼓励社区与地方职业高校开展合作，培养居家养老护理型专业人才。在居家养老服务中社区社会工作者处于中心位置，其任务主要包括协调整合、提高管理和服务水平、建立健全居家养老服务工作网络等。 

　　（四）加大对社区养老服务的投入，引导社会力量参与其中。扩大资金来源 ，突破制约瓶颈，为了更好的开展社区居家养老服务，政府决策者应出台和实施相关政策，扩大对社区居家养老的财政投入，完善社区居家养老相关财政预算制度。同时，社区拓宽筹集资金渠道也是非常有必要的，社区可以依靠社会的力量引入资金，鼓励企事业单位、个人等关注社区养老现状，以拉赞助等形式为社区居家养老工作提供资金援助，同时也要大力鼓励社会力量成为发展养老服务业的主体，在人员、资金、场地等方面降低行业准入门槛。 

　　（五）政府主导，多方配合，建立健全的运作机制及管理制度。社区居家养老要得到顺利的开展就必须依赖于政策的支持和保障。在制度方面，政府部门及决策者有必要出台相应的法律法规并整合资源，建立健全的运作机制，明确在社区居家养老机构管理人员工作权责，明确服务对象、内容、形式、人员、标准。树立健全的管理制度和高效的服务理念，有助于居家养老事业规范化发展，减少在服务过程中权责不明、相互推诿等状况，有助于促进相关工作的有效开展。 

　　参考文献： 

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