美国碳市场建设及对我国的启示

　　摘要：对美国区域碳市场建设过程进行了回顾和梳理，介绍了美国酸雨计划、区域温室气体减排计划和加州碳市场的最新进展和主要经验，并从机制建设、配额分配方法设计、数据质量控制等方面对我国碳市场建设提出了相关建议。

　　关键词：碳市场RGGI加州碳市场

　　美国在20世纪90年代即开始采用“上限—贸易”制度控制国内SO2污染物排放，后陆续将臭氧、PM2.5以及CO2列为管制气体。目前，美国已形成包括区域温室气体减排计划（RGGI）、加州碳市场等在内的区域碳交易体系市场，在制度设计、配额分配、排放量测量报告和核查（MRV）等方面具有值得我国借鉴的经验。

　　一、酸雨计划

　　1995年，美国环保局授权执行酸雨计划，为SO2设计了“上限—贸易”制度，SO2排放总量目标为在1980年排放水平基础上降低1000万短吨，分两阶段实施：1995—1999年减排500万短吨，纳入中西部和东部21个州的高排放燃煤电厂，包括445台发电机组；2000年以后再减排500万短吨，纳入全国25MW以上全部电厂，包括约2000台机组。2010年后，SO2总量目标调整为每年895万短吨。

　　酸雨计划实施后，电力企业积极采取措施，安装脱硫脱硝设备，使用低硫煤、天然气、可再生能源发电等，降低污染物排放。2012年美国电厂SO2和NOx排放较2000年分别减少了70%和67%，降水PH值大幅降低。

　　酸雨计划在大幅降低美国污染物排放、改善环境同时，也为国内开展碳减排积累了丰富的政策设计经验，最重要的是为电力企业建立了连续在线监测能力（CEMS）和设备，形成连续多年、可靠的排放数据统计和分析基础，为制定环境政策提供了坚实的技术支撑。2009年美国立法建立联邦温室气体强制报告制度，将排放量大于25000tCO2e的工厂纳入报告范围，覆盖六种温室气体，涉及41种排放源，占全国85%—90%的排放。该制度要求重点工厂建立碳排放CEMS并设置严格的质量控制标准，对排放报告采用电子核查、环保局审核等方式校验数据，还对虚假报告情况进行刑事处罚。2012年度共有超过8000家单位向环保局报告排放数据，其中7809家工业工厂报告的直接排放量合计31.3亿tCO2e。

　　二、RGGI

　　RGGI是由康涅狄格州等9个州共同实施的、针对电力部门强制减排CO2的上限贸易项目，目标为到2018年发电部门的CO2排放量相对2009年水平降低10%。RGGI分两阶段实施：2009—2014年，将CO2排放量稳定在当前水平，上限为1.65亿短吨；2015—2018年，CO2排放上限每年降低2.5%。2014年，根据美国经济环境变化，RGGI对项目设计进行了调整，将2014年CO2排放总量大幅调整为9100万短吨。

　　RGGI主要采用拍卖方式分配配额，比例约90%，并建立了“上限—贸易—投资”的运作机制，即投资能效等项目可以降低终端电力需求，从而减少发电量和排放，降低企业配额需求，降低配额成本，进一步降低碳市场成本，最终降低消费者成本。目前，RGGI共拍卖22次，配额价格范围在1.86—3.51美元，共拍出6.51亿配额，收入15.68亿美元。RGGI对拍卖收入专款专用，60%以上投在能效领域，其余为直接补贴终端用户、投资减排和适应气候变化项目等。各州情况也有所不同，如德拉华州和弗蒙特州，前者将收入用于能效、建筑改造、补贴低收入家庭等项目，后者则集中用于州内的供暖能效项目。

　　为保证碳市场健康有效运行，RGGI引入第三方市场监督机制，及时发现市场中的异动情况。在拍卖过程中，第三方负责对竞标者资格审查，并对竞标者报价进行分析，确保关联企业的配额竞拍比例低于25%的要求。在RGGI过去的22轮拍卖中，尚未发现较大风险存在。在二级市场中，第三方对企业配额的持有和变动情况进行监督，避免市场价格剧烈波动。

　　三、加州碳市场

　　加州是世界第八大经济体，2012年GDP为2万亿美元，人口3800万，分别占全国的13%和12%。加州于2006年通过《AB32法案》，提出将2020年温室气体排放恢复到1990年水平，并将建立加州上限贸易体系作为核心减排措施之一。2013年1月，加州碳市场正式启动，纳入年排放达到或超过25000tCO2e的企业共600家，覆盖六种温室气体，占加州温室气体排放的85%。2014年1月加州与加拿大魁北克省建立碳市场连接。

　　加州在2008年建立温室气体强制报告制度，覆盖州内大型排放源，建立了20个行业的核算报告方法，对发电厂和重点设备要求采用CEMS。鉴于排放数据核查的重要性，尽管最初企业界对核查非常抵触，加州政府仍坚持引入第三方核查机制，并对其进行严格的培训和资格管理。目前共有具备资质的第三方核查机构41个，核查员218人。

　　加州在配额分配方面采用免费分配和拍卖相结合的方式。为降低碳市场“泄露风险”，在免费分配时充分考虑行业排放强度和产品贸易情况，对工业企业按照产品标杆和能耗标杆法计算免费配额数量，电力配电企业按照历史排放量90%免费分配配额，但同时要求配电企业将配额拍卖，并将收入补贴给用户。政府还预留部分配额用于调节价格。加州同时为配额拍卖建立底价机制，2013年单位配额的拍卖底价为10.7美元，目前已拍卖5次，共拍出1.18亿配额，收入13.69亿美元。

　　四、对我国的借鉴和启示

　　（一）加快建立以市场机制为主导的温室气体减排的长效机制

　　美国一直致力于对环境污染物的有效控制，并将市场机制作为重要的手段之一，形成了稳定长效的机制。我国目前也面临节能减排、大气污染防控等现实问题，且逐步认识到市场机制的重要作用，应加快对碳市场在顶层设计、法律基础、实施保障等方面的理论研究和工作进展，建立适合中国国情的、长效的减排市场机制。